IV SAB/Gl 59/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi w A. W. na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie pkt 5 wniosku z dnia 10 listopada 2015r. w części dotyczącej udostępnienia umów o pracę, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 listopada 2015 roku w zakresie pkt 5 w części dotyczącej udostępnienia umów o pracę, w terminie 14 dni; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala, 5) oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 6) zasądza na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 lutego 2016 r. A.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej domagając się: – zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 10 listopada 2015 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj. skanów zakresu obowiązków oraz umów o pracę osób, które są jednocześnie pracownikami Urzędu i pełnią funkcje w Radzie Nadzorczej, – zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, – orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wnioskiem z dnia 10 listopada 2015 r. wystąpił do Burmistrza M. o udostępnienie informacji publicznych w postaci: 1. kopii skarg i zażaleń, które wpłynęły do Urzędu Miasta po 1 stycznia 2014 r. na działalność A Sp. z o.o. w M. (zwanej dalej w skrócie A Sp. z o.o.) wraz z kopiami dokumentów wskazujących na sposób ich rozpatrzenia, 2. protokołu z kontroli przeprowadzonej w A Sp. z o.o. w dniu 7 maja 2012 r. (dotyczącej ochrony danych osobowych) wraz z informacją o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych, o ile takie wskazano w wyniku kontroli oraz odpowiedzi na pytanie czy ktoś weryfikował czy ewentualne zalecenia pokontrolne zostały zrealizowane, 3. skanów dokumentów dotyczących kontroli w A Sp. z o.o. dokonanej przez Zgromadzenie Wspólników, 4. udzielenia odpowiedzi na pytania: czy w ramach działań Urzędu zbierana jest dokumentacja spraw dotyczących spółek komunalnych, jakie dokumenty są zbierane, czy są ewidencjonowane, jakie uchwały i jakie protokoły są zbierane (Zgromadzenia Wspólników, Rady Nadzorczej, inne) oraz czy są w Urzędzie Miasta ewidencjonowane, Natomiast w punkcie 5 wniosku skarżący ponowił niezrealizowany przez Urząd wniosek o udzielenie informacji publicznej z 6 X 2015 r., w części dotyczącej pytania nr 4 o zakres obowiązków osób wskazanych w tym wniosku. W związku z tym ponownie wniósł o udostępnienie w formie skarnu zakresu obowiązków , a także o udostępnienie umów o pracę osób, które są jednocześnie pracownikami Urzędu i pełnią funkcje w Radzie Nadzorczej. Dalej wskazał, że do dnia złożenia skargi nie dostał żądanej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie skanów umów o pracę. Stwierdził, iż udostępnienia części informacji z punktu 5 wniosku dotyczącej zakresów obowiązków domagał się już w piśmie z dnia 6 października 2015 r., w odpowiedzi na które wskazano mu Regulamin Organizacyjny Urzędu Miasta M. jako właściwy dokument w sprawie i dlatego ponownie zwrócił się o udostępnienie informacji o zakresie obowiązków oraz dodatkowo o udostępnienie umów o pracę. Jednakże Burmistrz w tym zakresie nie odpowiedział w żaden sposób na wniosek o udostępnienie umów o pracę. W ocenie skarżącego zaniechanie organu powoduje konieczność wniesienia skargi, a zwłoka w odpowiedzi na wniosek wynosi prawie 3 miesiące. W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że we wniosku z dnia 6 października 2015 r. A.W. nie żądał udostępnienia skanów umów o pracę osób zatrudnionych w Urzędzie Miasta M. i jednocześnie pełniących funkcje w Radzie Nadzorczej A Sp. z o.o., a jedynie domagał się udzielenia odpowiedzi na pytania: czy wśród członków Rady Nadzorczej znajdują się lub znajdowali się po 1 stycznia 2015 r. pracownicy Urzędu Gminy M. i jeśli tak, to o wskazanie jakie stanowiska zajmują albo zajmowali w Urzędzie. Poza tym skarżący wniósł o udostępnienie w formie skanów zakresu obowiązków tych osób to jest karty stanowiskowa lub innego dokumentu o podobnym charakterze. Następnie organ stwierdził, iż w dniu 19 października 2015 r. udostępnił skarżącemu powyższą informację przesyłając regulamin organizacyjny, z którego wynika zakres czynności Urzędu Miasta, w tym obowiązków służbowych jego pracowników. Wskazał, że z regulaminu tego wynika także, czy w zakresie czynności pracowników Urzędu Miasta znajduje się wykonywanie nadzoru nad działalnością A Sp. z o.o. lub wykonywanie na rzecz A Sp. z o.o. określonych czynności. Zdaniem organu dopiero w dniu 10 listopada 2015 r. A.W. wystąpił o udostępnienie umów o pracę osób będących jednocześnie pracownikami Urzędu Miasta M. i pełniących funkcje w Radzie Nadzorczej A Sp. z o.o. Ponadto wyjaśni, że przekazał skarżącemu informację o osobach zatrudnionych w Urzędzie Miasta M. i pełniących jednocześnie funkcje w Radzie Nadzorczej A Sp. z o.o. w postaci skanów zakresów czynności J. K. i A.M. Jednocześnie podniósł, iż żądanie udostępnienia umów o pracę poszczególnych pracowników Urzędu Miasta, w tym pracowników nie pełniących żadnych funkcji publicznych, może podlegać ograniczeniu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na prywatność osoby publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie. Z kolei w myśl art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub do stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza M. polegającą na nie udostępnieniu informacji publicznej w zakresie dotyczącym punktu 5 jego wniosku z dnia 10 listopada 2015 r. W punkcie tym skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w postaci skanów zakresu obowiązków pracowników jUrzędu Gminy M. będących jednocześnie członkami Rady Nadzorczej A Sp. z o.o. , a także umów o pracę osób, które są jednocześnie pracownikami Urzędu i pełnią funkcje w Radzie Nadzorczej. W związku z tym prawem materialnym, na podstawie którego należało ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) dalej w skrócie "u.d.i.p.". W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że Burmistrz M., jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zatem rozważenia wymagało, czy umowy o pracę, o udostępnienie których skarżący się domagał w pkt 5 wniosku z dnia 10 listopada 2015 r., stanowią informację publiczną. Materia informacji publicznej nie została w obowiązującym porządku prawnym uregulowana w sposób klarowny. Jednakże z reguły zamieszczonej w art. 61 Konstytucji RP, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwa wywieść można szerokie rozumienie tego pojęcia. Przepis art. 1 ust.1 u.d.i.p. definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych, precyzując jej zakres w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Uwzględniając wszystkie te aspekty można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062,oraz z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, LEX nr 1082797). Cytowana ustawa przyjęła zatem jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust.1, że przysługuje on każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem. Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta znajduje w sprawie zastosowanie. Z treści umów o pracę lub innego rodzaju umów zawieranych z zatrudnionymi aktualnie w instytucji publicznej, jaką jest Urząd Miasta mogą wynikać nie tylko kwestie dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, ale również zasady funkcjonowania danego podmiotu, informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje. Umowy te obrazują zasady funkcjonowania tej instytucji i sposób gospodarowania środkami publicznymi (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13). Uznając zatem, że żądane informacje stanowią informację publiczną, a Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej ustalić należało czy organ podjął działania zgodne z ustawą. Załatwienie sprawy dotyczącej żądania skarżącej na podstawie u.d.i.p. mogło bowiem nastąpić: - poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2), - poprzez odmowę udzielenia informacji w drodze decyzji administracyjnej, albo poprzez umorzenie postępowania (art. 16 ust. 1) z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, bądź też - poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 ustawy), Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych z tych czynności, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności. Także przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji. W sprawie bezsporne jest, że wniosek został złożony w dniu 10 listopada 2015 r., zaś termin do udzielenia informacji został przedłużony do dnia 31 grudnia 2015 r. Tymczasem do dnia wniesienia skargi, tj. do 12 lutego 2016 r. zobowiązany organ w zakresie dotyczącym udostępnienia umów o pracę nie załatwił sprawy we wskazany wyżej sposób. Pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. udzielił bowiem informacji publicznej wyłącznie w zakresie punktów od 1 do 4 wniosku oraz punktu 5 dotyczącego zakresu obowiązków osób określonych we wniosku. Z akt nadesłanych Sądowi wynika, że zakresy czynności tych osób zostały skarżącemu udostępnione, czego zresztą skarżący nie kwestionuje wskazując jedynie w skardze na opóźnienie w przekazaniu tej informacji wnioskowanej już wcześniej we wniosku z 6 października 2015 r. Natomiast oceniając, czy organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, Sąd bierze pod uwagę stan istniejący w dacie wyrokowania. Jeżeli okazuje się, że w tej dacie organ już nie pozostaje w bezczynności, to w zależności od ustalenia, kiedy stan bezczynności ustał (przed wniesieniem skargi czy po jej wniesieniu) albo oddala skargę, albo umarza postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (wniosku). Udostępnienie informacji publicznej przed wniesieniem skargi na bezczynność czyni ją bezzasadną. W związku z tym skarga w części, w jakiej skarżący domaga się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 10 listopada 2015 r. w zakresie nieudostępnienia skanów zakresów obowiązków, jako bezzasadna podlegała oddaleniu, co orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast z akt przedstawionych sądowi oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że skarżącemu nie udostępniono wnioskowanych w punkcie 5 wniosku umów o pracę ani nie wydano decyzji o odmowie ich udostępnienia. Okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy zobligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie. Należy jednocześnie wskazać, że przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Ochrona nie dotyczy natomiast osób sprawujących funkcje publiczne. Skoro sprawa w zakresie żądania zawartego w pkt 5 wniosku skarżącego z dnia 12 listopada 2015 r. w części dotyczącej udostępnienia umów o pracę nie została załatwiona zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to po stronie jego adresata zachodzi bezczynność. Wobec tego należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia i załatwienia punktu 5 wniosku skarżącego z dnia 12 listopada 2015 r. w terminie 14 dni, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku. Termin ten liczony jest od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a.). W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 P.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wobec braku definicji ustawowej, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ponadto akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 - wszystkie dostępne w CBOSA). Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ w terminie ustawowym podjął czynności na wniosek skarżącego informując go o przesunięciu terminu do załatwienia sprawy oraz powodach z tym związanych, zmierzając do załatwienia sprawy. Jednocześnie przed upływem wyznaczonego terminu, organ załatwił zdecydowaną większość żądań w nim zawartych, udzielając odpowiedzi w tym zakresie. Natomiast bezczynność w kwestii realizacji żądania zawartego w punkcie 5 wniosku co do udostępnienia umów o pracę wynikła z błędnej oceny, co do realizacji żądania. W tych okolicznościach nie można uznać, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. W związku z tym Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Nałożenie grzywny ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, w związku z tym wniosek w tym względzie oddalił, o czym orzeczono w punkcie 5 sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na które składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.