III SA/Kr 235/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 grudnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta, Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, z dnia [...] 2015 r., znak: [...], o uznaniu za nienależnie pobrane przez M. K. (dalej: "skarżąca") świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie 300 zł, wypłacone w okresie od 1.12.2014 r. do 31.05.2015 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt [...]. Sąd Rejonowy w trybie zarządzenia tymczasowego zobowiązał D. K. - ojca skarżącej do łożenia alimentów na jej rzecz w wysokości 400 zł miesięcznie począwszy od dnia 12 sierpnia 2014 r. do czasu wydania wyroku l instancji. Następnie na mocy decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 2015 r., nr [...], zmienionej decyzją nr [...], z dnia [...] 2015 r., w okresie od dnia 1 grudnia 2014 r. do dnia 31 maja 2015 r. wypłacono skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 400 zł miesięcznie. W wyroku Sądu Rejonowego z dnia 12 maja 2015 r. zasądzono od D. K. na rzecz skarżącej tytułem alimentów na kwotę 350 zł, z datą wsteczną począwszy od dnia 12 sierpnia 2014 r. Wyrokowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Ostatnie świadczenie w wysokości 400 zł zostało wypłacone na rzecz skarżącej w maju 2015 r. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ l instancji wydał decyzję z dnia 18 sierpnia 2015 r., o uznaniu za nienależnie pobrane przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 300 zł, wypłaconych w okresie od dnia 1 grudnia 2014 r. do 31 maja 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ l instancji powołując się na treść art. art. 2 pkt 7 lit. a oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r. poz. 859 ze zm.) uznał, że wypłacone skarżącej w okresie od dnia 1 grudnia 2014 r. do dnia 31 maja 2015 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 300 zł (tj. 400 zł - 350 zł 6 m-cy) stanowią świadczenia nienależnie pobrane. Na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji całkowicie podzielając zawarte tam stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zakwestionowała poprawność zaskarżonej decyzji twierdząc, że pobierając świadczenia w wysokości 400 zł w okresie od grudnia 2014 r. do maja 2015 r. nie mogła mieć świadomości tego, że są one częściowo nienależne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako: "P.p.s.a.". Jednocześnie zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają prawo w stopniu, który uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organy prawidłowo uznały, że świadczenia pobrane przez skarżącą z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 grudnia 2014 r. do dnia 31 maja 2015 r., w zakresie w jakim przewyższały kwotę 350 zł miesięcznie, były świadczeniami nienależnie pobranymi. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, stanowił przepis art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (zwanej dalej "ustawą"). Stosownie do treści art. 29 ust. 2 ustawy, w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek ustawowych. Przepisy art. 23 stosuje się odpowiednio. Dokonując wykładni przywołanego przepisu przyjąć należy, że pod użytym przez ustawodawcę pojęciem "zmiany" rozumieć należy tytuł wykonawczy, bowiem zmiana w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ będzie dysponował tytułem wykonawczym, natomiast "dzień zmiany" rozumieć należy jako dzień, w którym możliwym było wydanie tytułu wykonawczego. Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia przede wszystkim istota samych świadczeń alimentacyjnych, które de facto zastępują środki, które wierzyciel alimentacyjny winien otrzymać tytułem wypłaty zasądzonych alimentów. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zdefiniowane zostało w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 2012 r. poz. 788 ze zm.) pod pojęciem środków utrzymania i wychowania. Jednocześnie, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego, z samego charakteru świadczeń alimentacyjnych wynika, że ich celem jest dostarczenie uprawnionemu środków na zaspokojenie bieżących potrzeb (uchwała z 5 lipca 1995 r., sygn. III CZP 86/95). Unormowania materialnego prawa administracyjnego zawarte w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - na co wskazuje chociażby preambuła ustawy - służą natomiast wsparciu osób znajdujących się trudniej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania środków na bieżące utrzymanie od osób zobowiązanych do alimentacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2010 r, sygn. akt l OSK 597/10). Jednocześnie z art. 10 ust. 1 ustawy wynika, że przyznane na mocy przepisów ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, z którą to regulacją współgra art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu właściwego wierzyciela, przy czym odpowiedni wniosek złożyć może wyłącznie osoba uprawniona lub jej przedstawiciel ustawowy, który do wniosku dołączyć musi między innymi odpis prawomocnego orzeczenia sądu zasądzającego alimenty, odpis postanowienia sądu o zabezpieczeniu powództwa o alimenty, odpis protokołu zawierającego treść ugody sądowej lub ugody zawartej przed mediatorem (art. 15 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy). Jak zauważa się w piśmiennictwie, w art. 10 ust. 1 ustawy ustawodawca powiązał wysokość kwot miesięcznego świadczenia wypłacanego przez organ z wysokością kwoty, jaką dłużnik uiszczałby na rzecz wierzyciela, gdyby egzekucja była prowadzona skutecznie, czy też gdyby zobowiązania alimentacyjne regulował dobrowolnie (porównaj A. Korcz - Maciejko, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, Warszawa 2010, s. 133). Wykładni przepisów o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy więc dokonywać z uwzględnieniem powyższego stanowiska. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawodawca w zasadzie wykluczył możliwość uznania za świadczenia nienależnie pobrane, świadczenia alimentacyjne wypłacone w kwocie odpowiadającej wysokości zasądzonych alimentów. Na podstawie powołanych powyżej przepisów obowiązek zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego ustawodawca nakłada wyłącznie na osoby, które otrzymały świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty w okresie - od dnia zmiany wysokości - zasądzonych alimentów - do dnia wpływu tytułu wykonawczego - do komornika sądowego. Przy czym jak już wcześniej podniesiono, pod pojęciem "zmiany" należy rozumieć tytuł wykonawczy, natomiast "dzień zmiany" rozumieć należy jako dzień, w którym tytuł wykonawczy został wydany. Celem omawianego przepisu jest zatem aktualizacja bieżąco wypacanych świadczeń alimentacyjnych. Nie może mieć on natomiast zastosowania w przypadku dokonania przez sąd rodzinny zmiany wysokości alimentów z mocą wsteczną, (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2010 r., sygn. II SA/Po 477/10 i II SA/Po 478/10, z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. II SA/Po 899/10, z dnia 31 maja 2011 sygn. akt II SA/Po 204/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2011 r., sygn. II SA/Bd 1209/10, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreśla się w piśmiennictwie intencją ustawodawcy przy uchwalaniu art. 29 ust. 2 ustawy było zabezpieczenie organu, który w związku z nadejściem terminu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego zmuszony był wypłacić świadczenie w zbyt dużej kwocie względem należnych osobie alimentów, bowiem nie miał jeszcze wiedzy o zmodyfikowaniu tytułu wykonawczego (A. Korcz - Maciejko, op. cit., s. 239). Zabezpieczenie organu właściwego wierzyciela przed tym niebezpieczeństwem jest przy tym o tyle istotne, że zgodnie z art. 8 ustawy sąd przesyła organowi właściwemu wierzyciela i organowi właściwemu dłużnika orzeczenia wydane na podstawie art. 132 i 138 Kodeks rodzinny i opiekuńczy w sprawach, w których osoba uprawniona otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, a więc dopiero w tym terminie organ właściwy wierzyciela zagwarantowane ma uzyskanie informacji o zmianie wysokości alimentów, która to zmiana jak wynika z analizy przepisów przytoczonych poniżej nastąpić mogła znacznie wcześniej. Zgodnie z art. 776 k.p.c. podstawą egzekucji jest tytuł wykonawczy. Tytułem wykonawczym jest tytuł egzekucyjny zaopatrzony w klauzule wykonalności. Przez tytuł egzekucyjny rozumieć zaś należy między innymi orzeczenie sądu prawomocne lub podlegające natychmiastowemu wykonaniu, jak również ugodę zawartą przed sądem (art. 777 § 1 pkt 1 k.p.c.). Zgodnie zaś z art. 1082 k.p.c. tytułowi egzekucyjnemu, zasądzającemu alimenty, sąd nadaje klauzulę wykonalności z urzędu. Tytuł wykonawczy doręcza się wówczas wierzycielowi z urzędu. W świetle przytoczonych regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że w przypadku nadania wyrokowi zapadłemu w sprawie o alimenty rygoru natychmiastowej wykonalności, uzyskanie tytułu wykonawczego zależy jedynie od sprawności działania sądu w nadaniu tytułowi egzekucyjnemu klauzuli wykonalności. Nie bez znaczenia jest też aktywność wierzyciela alimentacyjnego przy przekazaniu organowi egzekucyjnemu nowego tytułu wykonawczego. W braku takowej aktywności organ właściwy wierzyciela będzie zaś musiał wypłacać świadczenie alimentacyjne w wysokości odpowiadającej uprzednio zasądzonym alimentom, pomimo tego, iż bieżąca kwota świadczenia do łożenia której zobowiązany jest dłużnik alimentacyjny uległa zmianie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przepis art. 29 ust. 2 ustawy nie miał zastosowania do stanu faktycznego poprzedzającego wydanie wyroku z dnia 12 maja 2015 r. Wyrokowi temu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a w dniu 13 maja 2015 wyrok został opatrzony klauzulą wykonalności. Zatem dopiero tę datę - nadania wyrokowi z dnia 12 maja 2015 r. klauzuli wykonalności - należy uznać, za "dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów", o jakim stanowi art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. A zatem przyjąć należało, że to modyfikacja tytułu wykonawczego, na skutek wyroku z dnia 12 maja 2015 r., zapadłego przed Sądem Rejonowym, stanowiła zdarzenie skutkujące koniecznością zmiany wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Trzeba dostrzec, że zmiana wysokości (obniżka) alimentów nastąpiła od dnia 12 sierpnia 2014 r., a więc za okres, w którym skarżąca w dobrej wierze i w zgodzie z unormowaniami ustawy pobierała sporne świadczenie. Nie pozwala to na kwestionowanie "należności" świadczenia przynajmniej za okres, w którym, na skutek braku wyroku sądu rodzinnego, strona nie mogła ani nie pobierać alimentów (świadczenia z funduszu alimentacyjnego,) ani też zgłosić właściwemu organowi, że doszło do zmiany wysokości zasądzonych alimentów, a jednocześnie nie mogła mieć ani wiedzy, ani świadomości, że obowiązek alimentacyjny może zostać całkowicie lub częściowo zniesiony. Niewątpliwie taką informacją był wyrok sądu zasądzający alimenty w niższej wysokości, ale z natury rzeczy nie mógł on stanowić podstawy do przyjęcia, że strona uprawniona miała taką świadomość co do okresów sprzed wydania takiego wyroku (por. wyrok z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt l OSK 1900/14). Odmienna wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z regulacjami art. 23 ustawy, odnoszącymi się do świadczeń nienależnie pobranych, których definicję zawiera art. 2 pkt 7 ustawy. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pobrane przez osobę, która przyjęła je w złej wierze, wiedząc że się jej nie należy. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć zaistnienia tak określonych cech, dotyczących świadomości skarżącej w odniesieniu do okresu poprzedzającego zmianę tytułu wykonawczego obniżającego alimenty. Zdaniem Sądu sam fakt wydania wyroku obniżającego wysokość alimentów z datą wsteczną nie przemawia za takim przyjęciem i nie czyni możliwym stwierdzenia, iż wypłacenie świadczeń sprzed tej daty nastąpiło mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie takiej wypłaty w dotychczasowej wysokości. Taka wykładnia stawiałaby w gorszej sytuacji tych wierzycieli alimentacyjnych, którym obniżono alimenty względem pozostałych osób, do których odnoszą się regulacje zawarte w art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Naruszają normy zawarte w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej takie przepisy, które nie traktują równo, według jednakowej miary wszystkich podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydana została z naruszeniem art. 2 pkt 7, art. 23, art. 29 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji powinien uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu, działając jednocześnie w poszanowaniu zasady postępowania administracyjnego określonych w K.p.a. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.