II OSK 2370/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Michał Ruszyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1209/16 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1209/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z [...] marca 2016 r. [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2 czerwca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: PINB) przeprowadził oględziny na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w W., które wykazały wybudowanie samowolnie budynku parterowego (prostokąt) o wymiarach 30,50 m x 10,80 m i wysokości około 3,0 m oraz rozpoczętą jego rozbudowę w kształcie litery "L". W dniu oględzin stan zaawansowania robót wynosił około 35% stanu surowego (oznaczony na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu nr 17). Z oświadczenia osób uczestniczących w oględzinach wynikało, że część parterowa budynku (prostokąt) stanowiła zaplecze hotelowe dla spółki [...] nr [...] przy budowie Oczyszczalni Ścieków "[...]" i ta część powstała przed 1996 r. W następnych latach dokonano rozbudowy tego budynku do stanu obecnego. Fakt ten stwierdzono w czasie kolejnych oględzin przeprowadzonych 7 kwietnia 2009 r. Ustalono wówczas, że dobudowana część dwukondygnacyjna w kształcie litery "L" posiada wymiary boków 37,30 m x16,50 i wysokość 7,50m. Wskazano także, iż budynek został wybudowany przez [...] w latach 1997-1999. Ponieważ proces budowy rozłożony był w czasie postępowanie legalizacyjne należało prowadzić w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. PINB decyzją z [...] maja 2009r., Nr [...] nakazał Stowarzyszeniu "[...]" rozbiórkę samowolnie wybudowanego ww. budynku. Następnie MWINB decyzją z [...] czerwca 2013r., nr [...] po przeprowadzeniu na wniosek Stowarzyszenia "[...]" postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] maja 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2014 r., znak: [...] uchylił decyzję MWINB z [...] czerwca 2013 r. i stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] maja 2009 r., Nr [...] wobec ustalenia, iż Stowarzyszenie nie było inwestorem przedmiotowej inwestycji gdyż w dacie budowy nie istniało, a jedynie przejęło budynek opuszczony przez [...]. Ponownie prowadząc postępowanie PINB postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na Miasto st. Warszawę obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wobec nie przedłożenia wymaganych dokumentów PINB decyzją z [...] grudnia 2015 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego nakazał Miastu st. Warszawa dokonanie całkowitej rozbiórki przedmiotowego budynku zamieszkania zbiorowego. Po rozpoznaniu odwołania Miasta st. Warszawy, MWINB decyzją z [...] marca 2016 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] grudnia 2015 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z treści księgi wieczystej Nr [...] dotyczącej działki nr [...] z obrębu 4-02-26 przy ul. [...] w W. wynika, iż właścicielem przedmiotowej działki jest Miasto Stołeczne Warszawa. Powyższa okoliczność w toku postępowania nie była kwestionowana. Dodał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2014 r wskazał, że w toku prowadzanego postępowania na podstawie pisma Urzędu m. st. Warszawy z 12 grudnia 2013 r ustalił, że właścicielem działki nr ewid. [...] obrębu 4-02-26 jest Miasto Stołeczne Warszawa, zaś gospodarującym zasobem Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Tym samym Stowarzyszenie "[...]" użytkujące budynek nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której został pobudowany sporny budynek. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu MWINB wyjaśnił, że w przepisach Prawa budowlanego nie ma definicji zarządcy obiektu budowlanego. Posiłkując się natomiast ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) uznać należy, że zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej ( art. 185 ust 2 tej ustawy). Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, Stowarzyszenie "[...]" korzysta bezumownie z nieruchomości stanowiącej własność Miasta Stołecznego Warszawy. Pomiędzy właścicielem, a Stowarzyszeniem "[...]" nie została zawarta żadna umowa o oddanie nieruchomości w zarząd czy o oddanie w użytkowanie. W związku z powyższym nie można przypisać przedmiotowemu Stowarzyszeniu roli zarządcy nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że właściwym było nałożenie obowiązku rozbiórki spornego budynku na aktualnego właściciela - Miasto Stołeczne Warszawa z uwagi na fakt, iż posiada tytuł prawny do nieruchomości, a wobec nie przedłożenia stosownych dokumentów o których mowa w postanowieniu z 15 grudnia 2014 r., organ powiatowy zobligowany został do zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję MWINB z [...] marca 2016r. złożyło m. st. Warszawa, reprezentowane przez Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj.: 1) brak ustalenia kto był inwestorem obiektu; 2) błędne ustalenie, że obiekt nie posiada zarządcy w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane; 3) błędne ustalenie, że strona skarżąca jako właściciel obiektu ma możliwość realnego i szybkiego wykonania decyzji co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie strony skarżącej organ nie wykazał, że inwestorem było m. st. Warszawa i nie przeprowadził w tym zakresie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Organ w niewystarczający sposób uzasadnił również uznanie, że Stowarzyszenie "[...]" nie jest zarządcą obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z akt postępowania wynika, że samowolna budowa przedmiotowego budynku była rozłożona w czasie i zakończona po dniu 1 stycznia 1995 r. Uzasadnione więc było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z akt postępowania wynika również, iż obiekt został wybudowany przez nieistniejące już Stowarzyszenie [...], a obecnie zajmowany jest przez Stowarzyszenie "[...]" utworzone przez byłych podopiecznych Stowarzyszenia [...], prowadzące w nim Centrum Samotnych Matek z Dziećmi. Jednocześnie - jak zaznaczył Sąd - w sprawie bezspornym jest, że właścicielem działki na której został wybudowany przedmiotowy budynek jest Miasto Stołeczne Warszawa. Miasto Stołeczne Warszawa kwestionując skierowany do niego nakaz rozbiórki, jako podstawowy zarzut podnosiło brak ustalenia inwestora obiektu, jak również błędne ustalenie, że obiekt nie posiada zarządcy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, gdyż to do inwestora bądź do zarządcy obiektu powinien być skierowany nakaz rozbiórki. W związku z tym Sąd wskazał, że art. 52 Prawa budowlanego expressis verbis wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności objętych decyzjami o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne wykładając przywołany przepis wskazuje, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki powinien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietna 2000r., II SA/Ka 2059/98). Zdaniem Sądu ustalenie w sprawie stanu własności nieruchomości, na której znajduje się opisany na wstępie budynek nie budzi żadnych wątpliwości. Działka nr ew. [...], poprzednio nr ew. [...], stanowi własność m. st. Warszawy, co wynika z prowadzonej dla tej nieruchomości Księgi wieczystej Nr [...]. Oznacza to, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 48 Kodeksu cywilnego, wszystko co znajduje się na gruncie, jest jego częścią składową, w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, a zatem nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może być uznane za wadliwe. Sąd nie zgodził się ze stroną skarżącą, iż Stowarzyszenie "[...]" jest zarządcą przedmiotowego obiektu. Zarządca obiektu to w szczególności zawodowy zarządca nieruchomości działający na zasadach określonych w art. 184 – 190 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – w takich przypadkach zarządcą obiektu będzie osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową zarządcy nieruchomości (art. 184 ust. 2 powołanej ustawy). Zarządca obiektu to również podmiot sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43 – 50 ustawy z 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w imieniu którego działają osoby reprezentujące ten podmiot jako organ lub na podstawie udzielonych pełnomocnictw (zob. również komentarz do art. 3 pkt 11). Zarządcą jest także osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r Nr 80, poz. 90 ze zm.). Za zarządców można również uznać inne osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością. Sąd przypomniał, że pierwotnie postanowieniem PINB z 6 maja 2009 r. obowiązek rozbiórki budynku będącego przedmiotem niniejszej sprawy został nałożony na Stowarzyszenie "[...]". Decyzją z [...] stycznia 2014 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. decyzji z 6 maja 2009 r. uznając, że organ powiatowy nie ustalił inwestora budynku, natomiast za inwestora nie można uznać Stowarzyszenia "[...]" bowiem podmiot ten nie istniał w dacie gdy przedmiotowy budynek był budowany. Zdaniem Sądu Stowarzyszenie "[...]" nie może być uznane za zarządcę spornego budynku bowiem z przedmiotowej nieruchomości korzysta ono bezumownie. Pomiędzy właścicielem nieruchomości, a Stowarzyszeniem nie została zawarta żadna umowa o oddanie nieruchomości w zarząd czy o oddanie w użytkowanie. Powyższe potwierdzają również ustalenia poczynione przez Sąd Okręgowy Warszawa – [...] w W. który w uzasadnieniu wyroku z 18 marca 2015 r., sygn. akt [...] twierdził, że: "Powód (Miasto Stołeczne Warszawa) nie wyraził pozwanemu (Stowarzyszenie "[...]) na korzystanie z tego gruntu, naliczając przy tym odszkodowanie za bezumowne korzystanie" Bezspornym jest również, że ww. Stowarzyszenie nie jest inwestorem, bowiem jak wynika z akt sprawy budowa spornego budynku została zakończona około 2001r., natomiast Stowarzyszenie zostało zarejestrowane 1 października 2004 r. ([...]). Organ stwierdził, że inwestorem przedmiotowego budynku było Stowarzyszenie [...], które protokołem z 1 grudnia 1996 r. przejęło budynek w kształcie prostokąta wraz z innymi budynkami znajdującymi się na działce nr ew. [...], od spółki [...] Sp. z o.o., jednakże ww., Stowarzyszenie nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której został pobudowany sporny budynek. Wobec powyższych ustaleń - zdaniem Sądu - zasadne było nałożenie obowiązku rozbiórki spornego budynku na właściciela nieruchomości tj. Miasto Stołeczne Warszawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto Stołeczne Warszawa. Wyrok zaskarżyło w całości. Zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 52 Prawa budowanego poprzez błędne uznanie, że zarządcą w rozumieniu tego przepisu mogą być w szczególności zawodowy zarządca nieruchomości działający na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podmiot sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w imieniu którego działają osoby reprezentujące ten podmiot jako organ lub na podstawie udzielonych pełnomocnictw, osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz inne osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością. W ocenie autora skargi kasacyjnej za zarządcę w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego, poza kategoriami podmiotów wskazanymi przez Sąd, może być uznany każdy podmiot który na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu bądź bez takiej umowy wykonuje czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wykładnia gramatyczna przepisu art. 52 Prawa budowlanego nie prowadzi do wniosku, że podmioty, które wykonują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością bez umowy zawartej z właścicielem obiektu, nie są objęte zakresem podmiotowym tego przepisu. Wykładnia systemowa ustawy Prawo budowlane nie prowadzi również do wniosku, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie (w tym w zakresie definicji pojęcia "zarządca obiektu budowlanego") powinno się stosować odpowiednio bądź wprost ustawę o gospodarce nieruchomościami czy ustawę o własności lokali. Wykładnia systemowa przepisu art. 52 Prawa budowlanego uzasadniałaby natomiast objęcie zakresem podmiotowym tego przepisu również podmioty, które bez umowy zawartej z właścicielem obiektu budowlanego wykonują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, według stanu na dzień orzekania organów (Dz.U. z 2016 r., poz. 290). Zgodnie z jego treścią, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, a więc m.in. czynności związanych z rozbiórką obiektu budowlanego. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego". W takim przypadku w celu wykładni wskazanego przepisu należy odwołać się – jak słusznie uznał Sąd I instancji – do unormowań zawartych w innych ustawach, w tym przypadku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według stanu na dzień orzekania organów (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) Ustawa ta reguluje kwestie związane z zarządzaniem nieruchomościami, zatem w pełni uzasadnione jest posiłkowanie się w tym zakresie odnośnymi unormowaniami tej ustawy. W orzecznictwie odwoływano się do art. 184 i art. 185 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących zarządzania nieruchomościami i zarządcy nieruchomości (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2317/11, Lex nr 1251927 oraz z 21 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2596/10, Lex nr 1145621) i wskazywano, że interpretując te przepisy przyjąć należy, iż zarządcą nieruchomości będzie osoba fizyczna posiadająca co do zasady stosowną licencję zawodową, prowadząca działalność zawodową polegającą na podejmowaniu wszelkich decyzji i dokonywaniu wszelkich czynności zmierzających do utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. Taka osoba włada obiektem budowlanym na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa - spoczywa taki obowiązek. Obecnie - czego nie zauważył Sąd I instancji - z tych przepisów obowiązuje jedynie ust. 2 art. 185 (pozostałe przepisy zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2014 r.). Zgodnie z jego treścią, zakres zarządzania nieruchomością określa umowa o zarządzanie nieruchomością, zawarta z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Powyższe oznacza, że za zarządcę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego może być uznany tylko taki podmiot, który na podstawie umowy zawartej z właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, wykonuje czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością. Nie jest zatem dopuszczalne aby za zarządcę obiektu budowlanego można było - jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie - uznać podmiot faktycznie wykonujący czynności z zakresu administrowania nieruchomościową, bez umowy w właścicielem obiektu. Skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że Stowarzyszenie "[...]" z przedmiotowej nieruchomości korzysta bezumownie, to uznać należało, że w pełni zasadnie Sąd I instancji przyjął, że ww. Stowarzyszenie nie mogło zostać uznane za zarządcę spornego budynku. W konsekwencji zasadne było nałożenie obowiązku rozbiórki budynku na właściciela nieruchomości, tj. Miasto Stołeczne Warszawa. W świetle powyższych uwag, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 52 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.