II SA/Gd 586/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga H. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2016 r. nr [..]. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2015 r. H. Ś. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego z dnia 19 kwietnia 1993 r. nr [..]. Decyzją tą orzeczono o zatwierdzeniu projektu podziału działek położonych w G. przy ul. K.: działki nr [..] nr rej.gr. [..] kw [..] stanowiącej własność J. Ś. na działki nr [..] i [..]; a także działki nr [..] nr rej.gr. [..] kw [..] stanowiącej własność H. Ś. na działki nr [..]-[..] ze wskazaniem, że działki nr [..]-[..] przechodzą na rzecz Gminy Miasta z przeznaczeniem pod komunikację a odszkodowanie z tego tytułu ustalone zostanie odrębną decyzją. W ocenie skarżącej decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 kpa, gdyż wniosek o podział działki nr [..], stanowiącej własność J. Ś., nie został przez niego podpisany. Wwniosek ten podpisała żona właściciela – B. Ś., podczas gdy ani z akt sprawy ani z treści decyzji nie wynika aby legitymowała się pełnomocnictwem właściciela do złożenia takiego wniosku, a co więcej w aktach sprawy znajduje się, sporządzony w dniu 26 sierpnia 1993 r., operat wyceny działki nr [..], gdzie na stronie 21 rzeczoznawca stwierdził, iż podziału działki nie uzgodniono z właścicielem. Ponadto, w ocenie skarżącej, decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, gdyż podział działek nie został orzeczony na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jedynie na podstawie materiałów do planu oraz w zgodzie z "uzgodnionym planem zagospodarowania". Po rozpoznaniu złożonego wniosku, decyzją z dnia 12 kwietnia 2016 r. nr SKO [..], wydaną na podstawie art. 158 § 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 19 kwietnia 1993 r. W ocenie Kolegium brak było bowiem podstaw do uznania, że decyzja ta wydana została z zarzucanym przez wnioskującą rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z istniejącym w dniu wydania decyzji stanem faktycznym podlegająca podziałowi nieruchomość o nr [..] stanowiła własność J. Ś., który osobiście uczestniczył w czynnościach pomiarowo - granicznych przeprowadzonych w obrębie J. przez geodetę S. K. w dniu 1 maja 1993 r., co potwierdza podpis J. Ś. pod protokołem granicznym (karta nr 7 w aktach I instancji). W sytuacji, gdy z podjętych w następstwie wniosków i decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości dalszych czynności podziałowych wynika, że właściciele nieruchomości nr [..] i [..] podtrzymywali dotychczasowe stanowisko w sprawie, sam fakt, iż wniosek o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..] z dnia 13 kwietnia 1993 r. podpisała żona właściciela tej nieruchomości, w ocenie Kolegium, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu przepisu art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami w związku z art. 61 § 1 kpa. Kolegium podkreśliło przy tym, że w określonych sprawach, w przypadku gdy w imieniu strony występuje najbliższy członek rodziny przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zwalniają z obowiązku dostarczenia pełnomocnictwa, dlatego też brak pełnomocnictwa udzielonego przez J. Ś. małżonce B. Ś. nie stanowi o rażącym uchybieniu przepisom obowiązującego wówczas prawa. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w rozumieniu art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w sytuacji braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, właściwy organ rejonowy wydaje decyzję zatwierdzającą projekt podziału zaproponowany przez właścicieli nieruchomości objętych podziałem. Tym samym, stosując a contrario przepis art. 10 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja podziałowa z dnia 19 kwietnia 1993 r. zapadła po uwzględnieniu posiadanych materiałów do planu zagospodarowania terenu dla dokonania podziału parceli nr [..] przy ul. K. w G. wraz z adnotacją pracownika Wydziału Rozwoju Miasta Urzędu Miejskiego: "stwierdza zgodność projektowanego podziału z materiałami do miejscowego planu szczegółowego J. – W., G. 04.01.1993 r." i stwierdzeniem, że: "Plan zagospodarowania uzgadniam jako zgodny z materiałami do planu szczegółowego dzielnicy "J. w.", nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w tej decyzji, H. Ś. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że uczestniczenie właściciela działki nr [..] w czynności okazania granic nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy właściciel ten złożył wniosek o podział nieruchomości, a także wskazując na błędne przyjęcie, że dla terenu, na którym znajdowały się dzielone działki, nie obowiązywał w momencie dokonania podziału miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak podkreśliła, w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia 12 lutego 2004 r. wydane przez Urząd Miejski w G., z którego wyraźnie wynika, że teren ten objęty był obowiązującym planem zagospodarowania zatwierdzonym uchwałą MRN z dnia 28 maja 1988 r. Jednocześnie skarżąca wskazała, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 19 kwietnia 1993 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż orzeczono w niej o przejściu na własność gminy czterech działek powstałych w wyniku podziału z przeznaczeniem pod komunikację, w sytuacji gdy zgodnie z powołanym przepisem na własność gminy mogą przechodzić jedynie grunty wydzielone pod budowę ulic, przy czym ulice te powinny służyć obsłudze dzielonych działek. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 12 kwietnia 2016 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 19 kwietnia 1993 r. Jak bowiem uznało, w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 61 § 1 kpa, poprzez prowadzenie postępowania bez wymaganego wniosku strony. Co prawda, wniosek z dnia 13 kwietnia 1993 r. został podpisany przez żonę J. Ś., to uwzględniając art. 33 § 4 kpa oraz zważywszy, że decyzję skierowano do właściwie oznaczonych stron, z których żadna, nie wniosła odwołania, w tym J. Ś., a także w świetle protokołu granicznego, w którego sporządzeniu wziął udział właściciel gruntu, nie kwestionując podstaw prawnych i faktycznych prowadzonego podziału, uznać można, że brak formalnego pełnomocnictwa B. Ś. do złożenia w imieniu męża wniosku o podział nieruchomości nie może być traktowany jako rażące naruszenie prawa. Przeciwnie, organ orzekając w 1993 r. miał prawo uznać, że wniosek jest formalnie skuteczny, złożony za wiedzą i zgodą strony. W ocenie Kolegium, w sprawie nie można mówić również o rażącym naruszeniu art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zebrany w sprawie materiał nie wskazuje w żaden sposób, by zatwierdzany kwestionowaną decyzją podział następował wbrew zapisom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W istocie nawet strona inicjująca niniejsze postępowanie takiego zarzutu nie podnosi, a kwestionuje jedynie materiały, na podstawie których organ ocenił proponowany podział. Zawarty zaś w uzasadnieniu decyzji zapis wraz z zawartą w aktach dokumentacją wskazuje, że projekt podziału podlegał uzgodnieniu przez Wydział Rozwoju Miasta oraz Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego i oceniony został jako zgodny z planem zagospodarowania. Kolegium oceniło także, że w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. O rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie nie może bowiem stanowić fakt, iż w decyzji użyto sformułowania, że działki przeznaczono "pod komunikację" zamiast posłużyć się formułą "pod budowę ulic". Sformułowania te są synonimiczne i użycie ich zamiennie nie może świadczyć o rażącym, a zatem oczywistym, wyraźnym, ciężkim naruszeniu prawa. We wniesionej skardze skarżąca domagała się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 kwietnia 2016 r., podtrzymując dotychczas podnoszone argumenty oraz zarzucając, że wydane zostały one z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 i art. 80 kpa. Dodatkowo skarżąca wskazała, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 19 kwietnia 1993 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa również poprzez orzeczenie w niej, że niektóre z wydzielonych działek, w tym działka nr [..], przechodzą na rzecz Gminy Miasta. W jej ocenie brak jest bowiem podstawy prawnej do takiego orzeczenia. Skoro bowiem przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę następowało z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2016 r. wydana po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 19 kwietnia 1993 r. nr [..], mocą której orzeczono o zatwierdzeniu projektu podziału działek położonych w G. – J. przy ul. K.: działki nr [..] nr rej.gr. [..] kw [..] stanowiącej własność J. Ś. na działki nr [..] i [..]; a także działki nr [..] nr rej.gr. [..] kw [..] stanowiącej własność H. Ś. na działki nr [..]-[..] ze wskazaniem, że działki nr [..]- [..] przechodzą na rzecz Gminy Miasta z przeznaczeniem pod komunikację, a odszkodowanie z tego tytułu ustalone zostanie odrębną decyzją. Zwrócić uwagę w tym miejscu należy więc, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale postępowaniem o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowana wadą nieważności. Rolą organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest rozważanie poprawności ustaleń stanu faktycznego przy wydawaniu badanej decyzji ostatecznej, ale ocena czy organ, czyniąc te ustalenia rażąco, nie naruszył prawa. W niniejszej sprawie organ powinien był zatem wyjaśnić, w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału przedmiotowej nieruchomości, a następnie ocenić czy postępowanie wyjaśniające było przeprowadzone przez organ I instancji prawidłowo, czy też nie. Skarżąca H. Ś., we wniosku z dnia 16 czerwca 2015 r., domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 19 kwietnia 1993 r., zarzucając, że decyzja ta wydana została kwalifikowaną wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zauważyć trzeba, że nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący, a jedynie takie gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2035/11, Lex nr 1270125). W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. SA/Łd 915/12, Lex nr 1270513). Ponieważ dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/2007, dostępny na stronie internetowej https://orzecznia.nsa.gov.pl). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/2005, dostępny na stronie internetowej https://orzecznia.nsa.gov.pl). Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 19 kwietnia 1993 r. wydana została na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30 poz. 127 ze zm.), który stanowił, że: 1. Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. 2. Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź innymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów, 2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, 3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia. 3. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. 4. Przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd zasięga w tej sprawie opinii rejonowego organu administracji ogólnej. 5. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Sądu, Kolegium orzekając w niniejszej sprawie nie zbadało w sposób wyczerpujący, czy dokonany decyzją z dnia 19 kwietnia 1993 r. podział nieruchomości przeprowadzony został w sposób, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy tj. zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego wskazano, że projekt podziału opracowano na wniosek właścicieli przedmiotowych działek, zgodnie z materiałami do miejscowego planu szczegółowego dzielnicy J. – W. oraz uzgodnionym w dniu 1993.01.04 przez Wydział Rozwoju Miasta oraz Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego planem zagospodarowania. Kolegium, pomimo zarzucanego przez skarżącą dokonania podziału jedynie na podstawie materiałów do planu, nie zbadało, czy w dacie wydawania decyzji podziałowej dla działek nią objętych obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak to jakie regulacje przewidywał w tym zakresie. Ustalenie tej okoliczności miało zaś istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Orzeczenie o podziale nieruchomości dokonane w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi o dokonaniu go z rażącym naruszeniem prawa. To samo dotyczy również dokonania podziału w sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przynależy do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Dlatego też, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, określając przeznaczenie danego terenu, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na objętym planem obszarze. Ponadto, z powołanego art. 10 ust. 1 wynika jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych, że warunkiem podziału nieruchomości jest jego zgodność z obowiązującym dla danego terenu planem miejscowym. W wyroku z dnia 20 marca 1998 r. sygn. akt I SA 1815/97 (Lex nr 44 653) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym warunek zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest o tyle przesądzający, iż bez jego spełnienia postępowanie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości w ogóle nie może się toczyć. Z kolei w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 227/08 (Lex nr 535020) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy miał do spełnienia jeden cel tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowych nieruchomości, nowych nieruchomości. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że zebrany w sprawie materiał nie wskazuje w żaden sposób, by zatwierdzany kwestionowaną decyzją podział następował wbrew zapisom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest natomiast jakichkolwiek ustaleń na temat obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta, jako mająca istotny wpływ na wynik sprawy, świadczy o wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2016 r. z naruszeniem przepisów postępowania. Zgodnie bowiem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego w toku postępowania wyjaśniającego organy administracji publicznej powinny działać na podstawie przepisów prawa i z urzędu lub na wniosek stron powinny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a to czy dana okoliczność została udowodniona organ powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W niniejszej sprawie takiej analizy nie dokonano. Nadto organ nie odniósł się w ogóle do przepisów prawa obowiązujących w czasie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niej zawartego. To samo dotyczy zarzuty skarżącej dotyczącego rażącego naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż orzeczono w niej o przejściu na własność gminy czterech działek powstałych w wyniku podziału z przeznaczeniem pod komunikację, w sytuacji gdy zgodnie z powołanym przepisem na własność gminy mogą przechodzić jedynie grunty wydzielone pod budowę ulic, przy czym ulice te powinny służyć obsłudze dzielonych działek, jako że w tym zakresie sprawa również nie została w ocenie Sądu w sposób należyty wyjaśniona przez Kolegium. Wprawdzie trafnie Kolegium stwierdziło, że decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 19 kwietnia 1993 r. nie można przypisać wydania z rażącym naruszeniem prawa z uwagi tylko na samo stwierdzenie w zawartym w niej rozstrzygnięciu, że działki nr [..]-[..] przechodzą na rzecz Gminy Miasta pod komunikację. Nie wiadomo jednakże na jakiej podstawie Kolegium uznało, że jest to w okolicznościach niniejszej sprawy pojęcie synonimiczne z pojęciem ulicy. Niewątpliwe, przepis art. 10 ust. 5 ustawy, wskazuje, że z nieruchomości objętej wnioskiem o podział na własność gminy przechodzą jedynie grunty wydzielone pod budowę ulic. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV CK 418/05 (LEX nr 398461) podkreślił, że użycie w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyłącznie pojęcia «ulic», a nie «dróg publicznych», które także ma swoje odmienne ustawowe znaczenie, wskazuje na wyraźny zamiar ograniczenia zakresu wywłaszczenia do działek pod budowę ulic, spełniających tylko kryteria z art. 4 ust. 1 pkt 2 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika natomiast, że ulica to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Działka wydzielona na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z przeznaczeniem do obsługi nowych działek nie musiała być zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1091/08, LEX nr 552271). W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ naruszył przepisy postępowania – art. 7 Kpa i art. 77 §1 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, w ocenie Sądu prawidłowo stwierdziło Kolegium, że decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 19 kwietnia 1993 r. nie można przypisać wydania z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na złożenie wniosku o podział przez osobę niebędącą właścicielem jednej z dzielonych działek. Niewątpliwie brzmienie art. 10 ust. 5 powołanej ustawy wskazuje, że podziału dokonuje się na wniosek właściciela nieruchomości objętej podziałem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 696/99, Lex nr 48522) a zatem, wydanie decyzji w tym trybie bez wniosku uprawnionego podmiotu, będzie stanowiło o wydaniu jej z naruszeniem prawa. Jednakże zaistniałe naruszenie przepisów postępowania, na tle okoliczności niniejszej sprawy, nie może zostać uznane jako rażące, aczkolwiek istotnie złożony w dniu 13 kwietnia 1993 r. wniosek o podział działki nr [..] podpisany został przez B. Ś. tj. żonę właściciela działki – J. Ś. Dla oceny uchybienia przepisom postępowania istotne znaczenie ma jednakże fakt, że J. Ś. brał czynny udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji podziałowej, Znajdujący się w aktach sprawy protokół graniczny z dnia 1 maja 1993 r. został sporządzony w jego obecności i został przez niego podpisany. Wreszcie, co najważniejsze, decyzja zwiedzająca podział z dnia 19 kwietnia 1993 r. została właściwej stronie postępowania – J. Ś. doręczona prawidłowo i skutecznie, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru decyzji z dnia 19 kwietnia 1993 r., zaś on nie wniósł od niej odwołania. Powyższe okoliczności nie dają podstaw do uznania, że do podziału działki nr [..] doszło wbrew woli jej właściciela – J. Ś. ani też z naruszeniem jego praw jako strony postępowania administracyjnego, a zatem nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie. Z uwagi jednakże na wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2016 r. O kosztach Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 tej ustawy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez Kolegium, które winno uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.