II SA/Wa 965/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Danuta Kania (sprawozdawca), Janusz Walawski, Protokolant spec. Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącej B. B. kwotę 300 (słownie: trzysta) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.) w związku z art. 68 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.), ogłosił konkurs na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wskazując, iż treść ogłoszenia o konkursie stanowi załącznik do zarządzenia (§ 1 ust. 1 i 2). Do przeprowadzenia konkursu i wyłonienia kandydata na ww. stanowisko organ powołał Komisję w składzie określonym w § 2 ust. 1 zarządzenia wskazując jednocześnie, że Komisja rozwiązuje się z dniem wyłonienia kandydata na stanowisko objęte konkursem (§ 2 ust. 3). Organ ustalił również zasady postępowania konkursowego, które określił w § 2 ust. 2 zarządzenia. Prezydent ustalił nadto, iż Konkurs przeprowadza się również w przypadku zgłoszenia się tylko jednego kandydata, przy czym w kwestiach nie uregulowanych niniejszym zarządzeniem decyduje Komisja konkursowa (§ 2 ust. 3 i 4). Wykonanie zarządzenia organ powierzył Sekretarzowi Miasta [...] (§ 3). Określił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta [...] (§ 4). Postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w dniu [...] marca 2016 r., co odzwierciedla Protokół z posiedzenia Komisji konkursowej podpisany przez członków Komisji. Uwzględniając wyniki konkursu oraz wymogi z art. 11 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Prezydent Miasta [...] powołał M. B. na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. B. B. - jedna z kandydatek na powyższe stanowisko - wezwała Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na powołaniu w sposób nieprawidłowy składu Komisji konkursowej oraz niedopuszczeniu jej do drugiego etapu postępowania konkursowego na stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Skarżąca wskazała, iż w skład Komisji nie mogły wejść następujące osoby: G. P. - Wiceprezydent Miasta [...], M. P. - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] oraz L. C. - przedstawiciel Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...]. Istniały bowiem uzasadnione wątpliwości co do bezstronności i braku obiektywizmu ww. osób w postępowaniu konkursowym. Ponadto skarżąca wskazała, iż została bezprawnie niedopuszczona do drugiego etapu postępowania konkursowego. Przewodniczący Komisji błędnie bowiem uznał, iż skarżąca nie spełnia wymogów formalnych z tego powodu, że ukończone przez nią studia podyplomowe nie odpowiadają żadnej z dziedzin określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie wykazu dodatkowych kwalifikacji, jakie musi posiadać państwowy inspektor sanitarny posiadający tytuł zawodowy magistra (Dz. U. Nr 98, poz. 635). Prezydent Miasta [...] nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. skierowanym do skarżącej wskazał, iż w pracach Komisji konkursowej wzięły udział osoby mające odpowiednie przygotowanie merytoryczne, co nie wyklucza ich bezstronności i obiektywizmu. Zaznaczył, iż Komisja działała w sposób kolegialny i podejmowała decyzję większością głosów, zatem osoby wchodzące w jej skład nie miały indywidualnego wpływu na treść opinii o kandydacie. Komisja zbadała czy kandydat spełnia warunki formalne do udziału w konkursie oraz przekazała Prezydentowi merytoryczną opinię o kandydacie. Jednocześnie organ wskazał, iż obowiązujące przepisy prawa nie umożliwiają rozszerzania przez komisję konkursową zakresu dziedzin określonego w załączniku do ww. rozporządzenia w sprawie wykazu dodatkowych kwalifikacji, jakie musi posiadać państwowy inspektor sanitarny posiadający tytuł zawodowy magistra. Ponadto Komisja nie miała obowiązku analizować programu studiów podyplomowych ukończonych przez skarżącą pod kątem wymienionych w rozporządzeniu dziedzin. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. B. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. zarzucając naruszenie: 1) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) zasad obiektywizmu oraz przejrzystości postępowania administracyjnego, 3) art. 13 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o: 1) unieważnienie postępowania konkursowego na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], 2) powołanie nowej komisji konkursowej odpowiadającej prawu, 3) dopuszczenie do drugiego etapu konkursu poprzez uwzględnienie spełnienia warunków formalnych w postępowaniu na stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi skarżąca przedstawiła argumenty analogiczne do tych podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazując, iż w skład Komisji konkursowej wszedł m.in. G. P. - Wiceprezydent Miasta [...], M. P. - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] oraz L. C. - przedstawiciel Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], tj. osoby, które nie mogły być członkami Komisji. Skarżąca stwierdziła, iż istniały uzasadnione wątpliwości co do bezstronności i braku obiektywizmu ww. osób w postępowaniu konkursowym. Motywując powyższe stanowisko skarżąca wskazała, że zgodnie z przepisami ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Prezydent Miasta [...] powołuje państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Prezydent powołuje również wiceprezydenta Miasta [...], poprzez którego - jako członka Komisji - nadal zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Ponadto skarżąca podniosła, iż zgodnie z § 2 ust. 1 zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w skład Komisji konkursowej wszedł członek - przedstawiciel Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] bez podania imienia i nazwiska. W dniu postępowania konkursowego, tj. [...] marca 2016 r., w pracach Komisji wziął udział Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] - organ wyższego stopnia w stosunku do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], będący jednocześnie Dyrektorem Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...]. W składzie Komisji zasiadł zatem piastun organu, a nie przedstawiciel organu upoważniony do prowadzenia danej sprawy w jego imieniu. Skarżąca podniosła również, że L. C. - przedstawiciel Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] jest zatrudniona na stanowisku kierownika Sekcji Higieny Pracy i podlega bezpośrednio Dyrektorowi – M. B., która brała udział w postępowaniu konkursowym. Ponadto L. C. podpisała pismo załogi Stacji, skierowane do Prezydenta Miasta [...], popierające kandydaturę M. B. na stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, skład komisji nie zapewniał realizacji w toku postępowania - wyrażonych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji - zasad bezstronności i obiektywizmu. Ponadto skarżąca zarzuciła, że została bezprawnie niedopuszczona do drugiego etapu postępowania konkursowego, w sytuacji, gdy posiada wykształcenie spełniające wymagania określone w art. 13 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z ww. przepisem, państwowym inspektorem sanitarnym może być osoba, która posiada tytuł zawodowy magistra i uzyskała dodatkowe kwalifikacje mające zastosowanie w realizacji zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Dodatkowe kwalifikacje, o których mowa w ww. przepisie, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie wykazu dodatkowych kwalifikacji, jakie musi posiadać państwowy inspektor sanitarny posiadający tytuł zawodowy magistra. Studia podyplomowe, które ukończyła skarżąca, odpowiadają wymogom określonym w powołanym rozporządzeniu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Motywując pierwszy z ww. wniosków organ podniósł, że postępowanie konkursowe w przedmiotowej sprawie nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego mogłyby mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy je zaliczyć do sfery prawa pracy, co w konsekwencji uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi. Natomiast argumentując wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, iż przeprowadzenie konkursu w sprawie powołania na stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego nie było obowiązkowe, a zastosowanie trybu przewidzianego w art. 681 Kodeksu pracy miało na celu zachowanie obiektywizmu i przejrzystości przy wyłanianiu kandydata na to stanowisko. Ponadto organ zauważył, iż obowiązujące przepisy prawa nie określają składu komisji konkursowej, zaś skarżąca nie wskazała na czym konkretnie miałby polegać brak bezstronności czy obiektywizmu członków Komisji w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu niedopuszczenia skarżącej do drugiego etapu konkursu organ wskazał, iż skarżąca nie spełniła wymogów formalnych w zakresie ukończenia studiów podyplomowych w dziedzinie określonej w rozporządzeniu w sprawie wykazu dodatkowych kwalifikacji, jakie musi posiadać państwowy inspektor sanitarny posiadający tytuł zawodowy magistra. Rozporządzenie to nie przewiduje dziedziny specjalizacji określonej jako "zarządzanie jakością w sektorze spożywczym". Obecny na rozprawie pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] wskazał, iż w świetle przepisów Kodeksu pracy postępowanie konkursowe nie jest obligatoryjne i ma charakter opiniotwórczy dla Prezydenta, który - za zgodą organu wymienionego w art. 11 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - powołuje państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Postępowanie to nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z § 2 tego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne, (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne nie są natomiast właściwe do rozpoznania spraw, w których przewidziana jest inna droga sądowa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie, zarządzenie starosty powiatu, mające charakter generalny, może być zaskarżone do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1797/99, ONSA 2002/3/121). W pierwszej kolejności zatem obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.) określa zadania i zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny wykonuje zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zgodnie z art. 10 ust. 4 ww. ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny kieruje działalnością powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest jednocześnie organem administracji publicznej uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych, a obsługę tego organu zapewnia stacja sanitarno-epidemiologiczna, działająca jako aparat pomocniczy przy wykonywaniu ustawowo określonych zadań. Tryb powołania państwowego powiatowego inspektora sanitarnego został uregulowany w art. 11 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, iż państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i jego zastępcę powołuje i odwołuje starosta za zgodą państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Przy czym, jeżeli obszar działania państwowego powiatowego inspektora sanitarnego obejmuje dwa lub więcej powiaty, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i jego zastępcę powołuje i odwołuje, za zgodą państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, starosta powiatu, w którym państwowy powiatowy inspektor sanitarny ma siedzibę, po zasięgnięciu opinii pozostałych zainteresowanych starostów (ust. 4). Powołanie na stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego następuje na okres 5 lat (ust. 5). Powołane wyżej przepisy jednoznacznie wskazują, że organem dysponującym inicjatywą w zakresie powołania inspektora - a zatem również wyłonienia kandydata na to stanowisko - jest właściwy starosta, związany jedynie obowiązkiem współdziałania z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Z powyższego wynika, iż na gruncie ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej funkcjonuje szczególny tryb powoływania państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych, a podstawą nawiązania ich stosunku pracy jest powołanie (art. 11 ust. 3 ww. ustawy w związku z art. 68 § 1 Kodeksu pracy). Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przewidują obowiązku przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata do powołania na ww. stanowisko. Jednakże zgodnie z art. 681 Kodeksu pracy powołanie może być poprzedzone konkursem, choćby przepisy szczególne nie przewidywały wymogu wyłonienia kandydata na stanowisko wyłącznie w wyniku konkursu. W przypadku zastosowania konkursowego trybu wyłonienia kandydata na stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, konkurs taki może być zorganizowany wyłącznie przez organ, który na podstawie odrębnych przepisów właściwy jest do powołania pracownika. Na gruncie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest to właściwy starosta, przy czym ustawa ta nie zawiera regulacji dotyczących sposobu i trybu przeprowadzania konkursu na przedmiotowe stanowisko. Czynność polegająca na organizacji konkursu w rozumieniu art. 681 Kodeksu pracy stanowi zatem czynność z zakresu prawa pracy, która należy do kompetencji pracodawcy nawiązującego jednocześnie stosunek pracy na podstawie powołania. Konstrukcja postępowania konkursowego (które nie jest obligatoryjne), tryb powołania i odwołania państwowego powiatowego inspektora sanitarnego przesądzają więc o tym, że całość postępowania nie ma charakteru administracyjnego, a podejmowane w toku tego postępowania czynności i rozstrzygnięcia nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Powołanie państwowego powiatowego inspektora sanitarnego stanowi podstawę do nawiązania stosunku pracy, ponieważ zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Potwierdza to art. 68 § 1 k.p. wskazując, że stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Zważywszy, że do stosunku pracy na podstawie powołania stosuje się przepisy dotyczące umowy o pracę na czas nieokreślony (z wyjątkami wymienionymi w art. 69 k.p.), nie można uznać, że w sprawie skarżącej należało zastosować przepisy postępowania administracyjnego, a następnie przyjąć dopuszczalność jej skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] w sprawie konkursu w zakresie określenia składu komisji konkursowej. Jak już wyżej wskazano, ogłoszenie i organizacja konkursu stanowią czynności z zakresu prawa pracy. Tak samo należy ocenić działania Komisji podejmowane w związku z realizacją konkursu, w tym "decyzję" Komisji (a nie Prezydenta Miasta [...] jak wskazywała skarżąca) o odmowie dopuszczenia skarżącej do dalszego postępowania konkursowego (pkt IV Protokołu z posiedzenia Komisji konkursowej z dnia [...] marca 2016 r.). Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sprawa nie należy bowiem do właściwości sądu administracyjnego. Powyższej oceny nie mogą zmienić powołane przez skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych. Nie dotyczą one bowiem kwestii przeprowadzenia konkursu i powołania na stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego na podstawie ww. przepisów Kodeksu pracy, lecz procedury konkursowej na stanowisko dyrektora placówki oświatowej, którą regulowały odrębne przepisy zawarte w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz w rozporządzeniu z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.). Uwzględniając przedstawione powyżej stanowisko, uznać należy, że wniesiona przez skarżącą skarga, jako wykraczająca poza kognicję sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Z powodu zaś niedopuszczalności skargi, zbędne jest badanie merytoryczne podniesionych w niej zarzutów. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - jak w punkcie 2 postanowienia.