I OSK 1404/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 959/14 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 959/14, po rozpoznaniu skargi G. G., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zobowiązania do wypłaty odsetek od odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz G. G. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka [...] o powierzchni [...] m², która stała się z mocy prawa własnością Gminy I., przejętą na poszerzenie drogi gminnej - ulicy B. Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania Gminy I., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta zgodnie z nadaną klauzulą stała się wykonalna w dniu [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1170/12 oddalił skargę Gminy I. na powyższą decyzję. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 26 lutego 2013 r. Wypłata należnego G. G. odszkodowania, powiększonego o kwotę waloryzacji przyznaną decyzją Burmistrza Miasta I., nastąpiła w dniu 30 kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 17 maja 2013 r. G. G. zwrócił się o naliczenie odsetek od wypłaconego odszkodowania, powołując się na art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Burmistrz Miasta I., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił wypłaty odsetek w kwocie 3235 zł z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania za przejętą pod drogę działkę nr [...] o pow. [...] m², wskazując w uzasadnieniu na fakt wypłaty ustalonego odszkodowania wraz z przyznaną waloryzacją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania Gminy I., decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, wskazując, że obowiązek ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnioną wypłatę odszkodowania jest pochodny od tego odszkodowania, stąd też rozstrzygnięcie w formie decyzji co do ich ustalenia i przyznania może być podjęte przez organ, który jest właściwy do ustalenia odszkodowania, czyli Starostę [...], a nie Burmistrza Miasta I. Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku G. G. z dnia 2 stycznia 2014 r., decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązał Gminę I. do wypłaty odsetek w wysokości ustawowej na rzecz G. G. w kwocie 3252,98 zł, stwierdzając, że ich zapłata nastąpi jednorazowo, gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Burmistrz Miasta I. dokonał wypłaty należnego odszkodowania wraz z kwotą waloryzacji w dniu 30 kwietnia 2013 r. w kwocie 35440,31 zł (na powyższą kwotę składała się kwota główna w wysokości 35264 zł oraz kwota waloryzacji w wysokości 176,31 zł), podczas gdy decyzja ustalająca odszkodowanie z dnia [...] grudnia 2011 r. stała się wykonalna z dniem [...] sierpnia 2012 r., a zatem zobowiązany organ opóźnił się ze świadczeniem o 259 dni. Powołując się na art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że "do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego", a zgodnie z art. 359 § 1 tego Kodeksu, odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wynika to z czynności prawnej albo ustawy, orzeczenia sądu lub decyzji innego właściwego organu, a jeżeli wysokość nie jest w inny sposób określona należą się odsetki ustawowe (§ 2 tego przepisu). Z tych przyczyn, Burmistrz Miasta I. zobowiązany jest do zapłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania. Od powyższej decyzji Burmistrz Miasta I. wniósł odwołanie, podnosząc, że kwota odszkodowania podlega waloryzacji w razie podwyższenia lub obniżenia siły nabywczej pieniądza w stosunku do dóbr majątkowych w okresie między dniem ustalenia jej wysokości w decyzji o odszkodowaniu, a dniem zapłaty odszkodowania, co w niniejszej sprawie nastąpiło, a zatem żądanie wypłaty odsetek jest niezasadne, bowiem waloryzacja odszkodowania wyczerpuje w całości roszczenia wnioskującego. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 132 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji (w przedmiotowej sprawie odrębnej decyzji o odszkodowaniu wydanej na podstawie art. 129 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 3 tej ustawy) podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Z kolei do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wskazane w tym przepisie waloryzacja i skutki zwłoki lub opóźnienia to dwa odrębne zagadnienia. Waloryzacja oznacza urealnienie ustalonego, a niewypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu wskaźników, o których mowa w art. 227 ustawy i służy przywróceniu ekonomicznego znaczenia odszkodowania i następuje zawsze od momentu jego ustalenia do dnia zapłaty odszkodowania, bez względu na to, czy zobowiązany opóźnia się w jego zapłacie. Może więc dotyczyć zarówno okresu pomiędzy ustaleniem wysokości odszkodowania w decyzji a ustawowym terminem wypłaty odszkodowania, jak i okresu między dniem ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji, a datą wypłaty odszkodowania z opóźnieniem. Z kolei skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, czyli niewywiązania się przez dłużnika z obowiązku wobec wierzyciela w terminie regulują przepisy Kodeksu cywilnego. Wskazując na obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, ustawodawca nie wskazał wprost, kto jest zobowiązany do wypłaty odsetek. Mając jednak na uwadze, że zarówno waloryzacja jak i wypłata odsetek stanowią świadczenia, będące w istocie pochodną ustalonego przez starostę odszkodowania, organ uznał, że do ich ustalenia i wypłaty właściwy jest organ zobowiązany do wypłaty świadczenia głównego. W przeciwnym razie powstałaby sytuacja, w której do realizacji roszczeń ubocznych (waloryzacja, odsetki), mających swe źródło w jednej decyzji starosty, uprawnione byłyby różne organy administracji. G. G. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jej uchylenia. W jego ocenie, skoro odsetki za opóźnienie w wypłacie odszkodowania są pochodną tego odszkodowania, to rozstrzygnięcie w formie decyzji, co do ich ustalenia i przyznania mogą być podejmowane przez organ, który jest właściwy do ustalenia tego odszkodowania, czyli Starostę [...], a nie Burmistrza Miasta I. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że waloryzacja i skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, o których mowa w art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to dwa odrębne uprawnienia strony związane z należnością główną, czyli ustalonym odszkodowaniem. Zarówno więc obowiązek zapłaty waloryzacji, jak i zapłaty odsetek jest obowiązkiem pochodnym od obowiązku zapłaty sumy głównej, w tym przypadku sumy ustalonego odszkodowania. Skoro zatem obowiązek odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje charakter administracyjny. O ile jednak w przypadku ustalenia waloryzacji odszkodowania, czyli przywrócenia ekonomicznego znaczenia odszkodowania, dokonuje jej, zgodnie z art. 132 ust. 3 przy uwzględnieniu art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, osoba, organ lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, czyli w przedmiotowej sprawie – Burmistrz Miasta I., o tyle brak jest wyczerpującej regulacji w stosunku do drugiego uprawnienia, określonego w 132 ust. 2 ustawy, tj. skutków zwłoki lub opóźnienia. Mając na uwadze fakt, że ustalenie roszczeń związanych z opóźnieniem (zwłoką) w wypłacie odszkodowania jest roszczeniem pochodnym od roszczenia głównego, tj. ustalenia odszkodowania, które ustala właściwy starosta, to właśnie ten organ zobowiązany jest do wydania osobnej decyzji administracyjnej, na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ustaleniu zobowiązania do wypłaty odsetek w określonej kwocie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 1 w zw. z art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że organem właściwym do ustalenia zobowiązania do wypłaty odsetek jest Starosta [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji, że w sposób nieuprawniony zastosował wykładnię rozszerzającą art. 129 ust. 1 w zw. z art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającą na uznaniu, iż skoro roszczenia związane z opóźnieniem (zwłoką) w wypłacie odszkodowania są roszczeniami pochodnymi od roszczenia głównego, tj. ustalenia odszkodowania, które ustala właściwy starosta, to tym samym, organ ten zobowiązany jest do ustalenia zobowiązania do wypłaty odsetek we wskazanej w decyzji kwocie. Podniesiono, że brak jest przepisu upoważniającego starostę do ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania. W art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie wskazał, kto jest zobowiązany do ich wypłaty, a jedynie odesłał w tym zakresie do przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 481 § 1 kc, jeśli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Przepis ten odnosi się zatem do relacji pomiędzy dłużnikiem, czyli podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania i wierzycielem. Zarówno waloryzacja, jak i wypłata odsetek stanowią świadczenia, będące pochodną ustalonego przez starostę odszkodowania, a do ich ustalenia i wypłacenia zobowiązany jest Burmistrz Miasta I. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 ppsa lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy od ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasadzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania co do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Przepis art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi samodzielną podstawę do żądania zapłaty odsetek, ale nie za samo powstanie zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, lecz za skutki, które wynikły z zaistniałego opóźnienia lub zwłoki w jego zapłacie. Odesłanie natomiast w tym przepisie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia, lecz ma to znaczenie, że według określonych w tym Kodeksie zasad ustalane są odsetki oraz odszkodowanie za zwłokę lub opóźnienie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 525/05; 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2440/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 232/12, publ. http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący na tej podstawie prawnej zażądał wypłaty odsetek ustawowych za powstałe opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, przyznanego mu decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., która stała się wykonalna z dniem [...] sierpnia 2012 r. Biorąc pod uwagę, że roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter akcesoryjny, bowiem jest ono pochodne od obowiązku zapłaty sumy głównej i skoro odszkodowanie ustalane jest w drodze decyzji administracyjnej, to tym samym obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje również administracyjny charakter (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 525/05; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 232/12, publ. http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie odsetek za opóźnienie jest organ właściwy do wydania decyzji o odszkodowaniu, bowiem ustawodawca nie wskazuje innego organu, tak jak to czyni w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że "waloryzacji odszkodowania dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Natomiast w art. 129 ust. 1 tej ustawy wskazano, że odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Mając na uwadze generalną zasadę, jak już wyżej wskazano, że odsetki za opóźnienie są świadczeniem ubocznym (akcesoryjnym), bowiem warunkiem powstania uprawnienia do odsetek jest istnienie i wymagalność długu pieniężnego, zakres roszczenia o odsetki zależny jest od rozmiarów długu głównego. Niewątpliwie istnieje związek pomiędzy świadczeniem odsetek, a świadczeniem głównym w momencie powstania świadczenia z tytułu odsetek oraz w przypadkach wprost wskazanych w przepisach. To tym samym organem właściwym do oceny skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, czyli ustalenia odsetek, będzie starosta, który ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Zatem Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie dopuścił się błędnego odczytania art. 129 ust. 1 i art. 132 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.