II SA/Łd 998/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] znak [...]. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...] przyznał B. M. zasiłek celowy w miesiącu sierpniu 2016 r. w kwocie 150 złotych jednorazowo. B. M. złożyła odwołanie od tej decyzji, nie precyzując żadnych zarzutów względem decyzji I instancji. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 195 z późn. zm.) – dalej w skrócie "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ przywołał regulacje art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. i stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Burmistrz Miasta T. przyznał stronie zasiłek celowy w miesiącu sierpniu 2016 r. w kwocie 150 zł jednorazowo. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, jakimi dysponuje środkami na pomoc społeczną i jakie są potrzeby osób wnioskujących o pomoc w rejonie jego działalności. Rozpoznając wniosek B. M. organ przyznał jej zasiłek na pokrycie kosztów zakupu leków i w części opłaty za wodę, zakup odzieży oraz środków czystości. Strona jest bowiem osobą bezrobotną, nie pobiera renty ani emerytury, a jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Wydana decyzja stanowi reakcję organu na dwa wnioski złożone przez wnioskodawczynię w ostatnim dniu sierpnia 2016 r. za miesiąc sierpień 2016 r. Zdaniem Kolegium strona nie dołożyła jakiejkolwiek miary staranności, aby napisać z jakich powodów wniosła odwołanie. Uważa bowiem, iż przyznano jej za mało pieniędzy. Faktem jest, że wnioskodawczyni żyje tylko i wyłącznie ze świadczeń państwowych. Jak wynika ze statystyki organu zawartej w piśmie przewodnim do odwołania, strona korzysta z zasiłku okresowego w okresie od lipca do września 2016 r. w wysokości 317 zł, zasiłku celowego na leki i energię elektryczną w lipcu 2016 r. w wysokości 130 zł, zasiłku celowego na zakup żywności w okresie od 1.07 do 30.09.2016 r. w wysokości 80 zł miesięcznie i teraz przyznano jej kwotę 150 zł jednorazowo. W ocenie Kolegium przyznana stronie pomoc jest zgodna zakresem wniosku oraz z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Organ pomocowy musi pomoc tak rozdzielać, aby wesprzeć najbardziej potrzebujących i w większej ich liczbie. Niewątpliwie strona w rzeczywistości do osób najbardziej potrzebujących nie należy. Przyznanie świadczenia jest jedynie pomocą gminy a nie przejęciem odpowiedzialności za finansowanie wszystkich potrzeb życiowych, to jest opłat za czynsz, energię, gaz, leki. Charakterystyczne w tej sprawie jest to, że strona nie pracuje, pozostaje zarejestrowana jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku, ale mieszka sama w dużym mieszkaniu spółdzielczym, własnościowym, dobrze wyposażonym we wszystkie sprzęty gospodarstwa domowego. Z akt sprawy nie wynika, aby odwołująca przejawiała ze swej strony jakąś aktywność w poszukiwaniu zatrudnienia, czy podejmowała starania celem przezwyciężenia ocenianej przez siebie negatywnie sytuacji życiowej zwłaszcza, że nie jest osobą niepełnosprawną i pozostaje w wieku produkcyjnym. Skoro strona od dłuższego czasu nie zadbała o to, aby mimo pozostawania w pełni wieku produkcyjnego i braku poważniejszych schorzeń, podjąć stałą, oficjalną pracę, musi liczyć się z tym, że jej potrzeby życiowe nie będą w pełni zaspokojone a zwłaszcza, że nie zaspokoi ich Państwo. W ocenie organu odwoławczego, wnioskodawczyni nie zadeklarowała wszystkich dochodów i nie wyjawiła organom całej sytuacji życiowej. Strona zamieszkuje w pobliżu centrów handlowych zlokalizowanych w T. i R., gdzie ustawicznie poszukiwane są osoby do pracy. Jak wynika z danych statystycznych bezrobocie w Ł. kształtuje się na poziomie 8,5 %, co w porównaniu z sytuacją z kilku lat wcześniej stanowi duży postęp i oznacza możliwość podjęcia zatrudnienia w regionie, w szczególności przy dołożeniu jakiejkolwiek chęci w tym zakresie. Według Kolegium obecna sytuacja, w której strona co i raz wyszukuje powody dla otrzymania zasiłku celowego zniechęca stronę do aktywności zawodowej i umacnia w przekonaniu, że to Państwo powinno zaspokoić jej potrzeby życiowe. Zatem, sytuacja braku własnych dochodów jest raczej pozorna. Wobec powyższego przyznawane przez MOPS dotychczasowe świadczenia, są i tak nad wyraz dla strony korzystne. Strona dysponuje własnym majątkiem w postaci mieszkania własnościowego i jego kompletnego wyposażenia, co świadczy o tym, że z jakiś źródeł czerpała i czerpie środki na utrzymanie, a zatem nie pozostaje w ubóstwie. Zasadne jest wobec tego utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Powyższą decyzję Kolegium B. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. skarżąca poparła skargę i wyjaśniła, że nie pracuje od 2008 r. Wskazała, że ukończyła liceum odzieżowe, specjalizacja – krawiectwo konfekcyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki strony oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego w miesiącu sierpniu w kwocie 150 złotych jednorazowo, nie wykazała istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu obligującym sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w myśl którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyty w powyższym unormowaniu zwrot "może" oznacza, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, lecz fakultatywnym. Organ nie ma bowiem obowiązku przyznania świadczenia, nawet wówczas gdy wnioskodawca spełnia przesłanki ustawowe do otrzymania zasiłku, choć może to uczynić według własnego uznania. Inaczej mówiąc, konstrukcja art. 39 u.p.s. oparta jest na "uznaniu administracyjnym". Jakkolwiek przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, to jednak nie powinno oznaczać dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Redakcja art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. daje organom administracji szeroki zakres uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisie przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy z art. 39 u.p.s. nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2696/14 – Lex nr 2100656, 22 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2261/15 – Lex nr 2106438, 20 października 2016 r. sygn. akt I OSK 404/15 – Lex nr 2168104 i sygn. akt I OSK 3364/15 – Lex nr 2168097). Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że B. M. w dniu 31 sierpnia 2016 r. złożyła w siedzibie organu I instancji dwa wnioski, które organ rozpatrzył jedną decyzją, korzystną dla skarżącej, orzekając o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości 150 zł jednorazowo na pokrycie kosztów zakupu leków i w części opłaty za wodę, zakup odzieży oraz środków czystości. Analiza akt sprawy dowodzi, iż strona jest od wielu lat bezrobotna, pozostaje zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku. Skarżąca mieszka i gospodaruje sama, w dużym, dobrze wyposażonym spółdzielczym mieszkaniu własnościowym. Z jej deklaracji wynika, że nie posiada żadnych dochodów, nie pobiera także świadczenia emerytalnego ani rentowego. Niespornym jest zatem, że skarżąca posiadając dochód na poziomie zerowym, spełnia kryterium dochodowe, o którym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 634 zł, uprawniające do ubiegania się o świadczenia pomocowe. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika również, że B. M. jest objęta permanentną pomocą ze strony MOPS w T. od 2005 roku. Korzystała między innymi z paczek żywnościowych z Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa, brała udział w 2009 r. w projekcie systemowym realizowanym przez MOPS, miała zapewnioną możliwość udziału w szkoleniach zawodowych podnosząc swoje kwalifikacje zawodowe oraz w warsztatach z psychologiem i doradcą zawodowym. Korzysta z zasiłku okresowego przyznanego na okres od lipca do września 2016 r. w wysokości 317 zł, zasiłku celowego na leki i energię elektryczną przyznanego w lipcu 2016 r. w wysokości 130 zł, zasiłku celowego na zakup żywności przyznanego na okres od 1 lipca do 30 września 2016 r. w wysokości 80 zł miesięcznie. Nie jest zatem pozostawiona bez opieki, sama sobie. Wprawdzie w odczuciu skarżącej pomoc ta zapewne wydaje się niewystarczająca, nie mniej jednak zwrócić trzeba uwagę, że nie jest ona jedyną osobą potrzebującą pomocy i z tej pomocy korzystającą. Organy pomocy społecznej zobowiązane są racjonalnie gospodarować pulą środków finansowych przyznanych na dany rok budżetowy. W pierwszej kolejności muszą więc zabezpieczyć środki na realizację świadczeń obligatoryjnych (np. zasiłek okresowy, zasiłek pogrzebowy, opłacenie pobytu mieszkańców Gminy T. w schroniskach dla bezdomnych w Ł. i P.), pozostałe zaś środki przewidziane są na realizację świadczeń fakultatywnych, jakimi niewątpliwie są zasiłki celowe. Wysokość świadczeń fakultatywnych uzależniona jest jednak w każdym konkretnym przypadku od poczynionych przez organ ustaleń co do sytuacji osobistej i majątkowej beneficjenta, ale także od liczby osób, które w danym miesiącu zwrócą się do ośrodka z wnioskiem o pomoc oraz od wysokości środków finansowych, którymi pomoc społeczna w tym okresie dysponuje. W motywach decyzji organ I instancji rzeczowo wyjaśnił, jaką kwotą dysponuje każdego miesiąca i w jaki sposób dokonuje jej podziału. Z treści załączonej do akt notatki służbowej organu I instancji wynika, że w miesiącu sierpniu 2016 r. z wnioskiem o zasiłek celowy zgłosiło się ponad 110 osób, ponad 250 osób wnioskowało o zasiłek celowy na zakup posiłku i żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a ponad 140 osób ubiegało się o zasiłek okresowy. Powszechnie wiadomo, że beneficjentami ośrodków pomocy społecznej są rodziny wielodzietne nieposiadające żadnych dochodów bądź posiadające dochód poniżej minimum ustawowego, osoby starsze, często bardzo schorowane, żyjące w trudnych, czasem nieludzkich warunkach, bezdomni czy matki samotnie wychowujące dzieci oraz bezrobotni. Wszyscy podopieczni potrzebują pomocy, którą zaledwie w niewielkim stopniu jest w stanie zaspokoić Państwo poprzez świadczenia z pomocy społecznej. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna nie może i nie powinna być traktowana jako stałe i jedyne źródło dochodu, służące zaspokojeniu wszystkich potrzeb wnioskodawców. Nie taki jest bowiem cel pomocy społecznej. Z jednej strony celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, z drugiej zaś przyczynienie się do usamodzielnienia osób i rodzin korzystających z tej pomocy oraz ich integrację ze środowiskiem - art. 3 u.p.s. W realiach rozpoznawanej sprawy zgodzić się trzeba z organem, że skarżąca, która od wielu lat jest bezrobotna, będąc w wieku produkcyjnym, nie czyni nic - przynajmniej oficjalnie - ażeby poprawić sytuację, w jakiej się znajduje. Ewidentnym przykładem na to jest chociażby fakt, że po poinformowaniu pracownika socjalnego o leczeniu się w poradni neurologicznej, kardiologicznej i ogólnej skarżąca została pouczona o możliwości ubiegania się o ustalenie stopnia niepełnosprawności, otrzymała także druk stosownego wniosku, którego dotychczas nie złożyła do Zespołu Orzekania i Niepełnosprawności. Ustalony stan faktyczny sprawy dawał Kolegium wszelkie podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Motywując podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., ponownie rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę, która była uprzednio przedmiotem zainteresowania organu I instancji. Kolegium przedstawiło i oceniło ustalony poprawnie stan faktyczny sprawy, logicznie i rzeczowo wyjaśniło następnie przesłanki przyznania zasiłku celowego i uzasadniło stanowisko w kwestii wysokości przyznanego świadczenia, odnosząc swoje wywody do sytuacji osobistej i finansowej skarżącej. Ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności. Reasumując, sąd stwierdził, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszają granic uznania administracyjnego. W motywach obu decyzji racjonalnie przedstawiono okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zasiłku celowego w takiej, a nie innej wysokości. Co istotne, organ wskazał, że wydał jedną decyzję w stosunku do dwóch wniosków B. M. złożonych tego samego dnia, przyznając jedno, aczkolwiek wyższe świadczenie w tym zakresie. Wydane w sprawie decyzje są zatem zgodne z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym sąd nie stwierdził jakichkolwiek przesłanek do uchylenia decyzji Kolegium, przesłanki takie nie zostały również wprost podniesione w treści skargi. Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. ds