I OSK 404/15

20 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 567/14 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 567/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. T. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i przyznał jego pełnomocnikowi z urzędu stosowne wynagrodzenie. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd I instancji podał, że pismem z dnia [...] marca 2014 r. A. T. wniósł o przyznanie pomocy w postaci zwrotu wydatków na zakupione leki w kwocie 336 zł oraz pieniędzy na wydatki na zbliżające się święta wielkanocne. Decyzją z dnia 26 marca 2014 r. Prezydent Miasta S., na podstawie art. 39, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz.182 ze zm.), odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego we wskazanym zakresie. W jej uzasadnieniu podał, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalono, iż uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód, na który składają się zasiłek pielęgnacyjny (153,00 zł) i zasiłek stały (389,00 zł), wynosi 542,00 zł, a więc nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. A. T. objęty jest także dodatkową pomocą w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w kwocie 200 zł miesięcznie w okresie od [...] stycznia do [...] kwietnia 2014 r. w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i właśnie ta okoliczność stanowi powód odmowy przyznania pomocy finansowej na święta. Z kolei podstawę odmowy przyznania zasiłku celowego z tytułu wydatków poniesionych na leki stanowi okoliczność, iż skarżący przedłożył jedynie paragony za leki, natomiast nie przedłożył zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność stosowania leków, jak również to, że winien był dostarczyć recepty wycenione przez aptekę, która ma podpisaną umowę z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w S. Ponadto organ powołał się na ograniczone środki finansowe. Od tej decyzji A. T. odwołał się, podkreślając swoją trudną sytuację finansową, problemy zdrowotne oraz złośliwość pracowników organu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., sprecyzowaną w sentencji decyzją, utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Na wstępie jej uzasadnienia Kolegium przytoczyło brzmienie art. 39 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej i stwierdziło, że przepisy te nie zostały przez organ I instancji naruszone. Prawidłowo ustalił on stan faktyczny sprawy, w tym uzyskiwany przez odwołującego się dochód i fakt korzystania z pomocy na dożywianie. W tej sytuacji Kolegium uznało, że ustalenia stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji zostały dokonane w oparciu o prawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego. Dalej wyjaśniło, że zasiłek celowy jest fakultatywną formą pomocy, ma charakter posiłkowy, a jego wysokość uzależniona jest od potrzeb wnioskodawcy i możliwości organu. Te okoliczności sprzeciwiały się uwzględnieniu żądania. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący postulował jej uchylenie w całości, stwierdzając że nie odpowiada ona prawu i jest wydana z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi wskazał na swoją trudną sytuację życiową i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. domagało się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w S. zgłosił swój udział w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, iż zasiłek celowy jest jedną z form pomocy potrzebującym przewidzianych w cytowanej wyżej ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która określa zasady i warunki przyznawania m.in. świadczeń pieniężnych. Prawo do nich przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1), przy tym za dochód nakazuje rozumieć sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o podatek dochodowy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz alimenty świadczone na rzecz innych osób (art.8 ust.3), do których nie wlicza się składników wymienionych w art. 8 ust. 4 ustawy. Zdaniem Sądu meriti prawidłowo organy ustaliły, że dochód uzyskany przez skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 542 zł, a więc nie przekraczał obowiązującego kryterium dochodowego, co uprawniało go do ubiegania się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ww. ustawy o pomocy społecznej. Powyższy przepis stanowi, że może on być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zgodnie z ust. 2 w szczególności można go przyznać na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności lub leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Sąd I instancji wskazał, że decyzje podejmowane w tym zakresie mają charakter uznaniowy. Organ nie ma obowiązku spełnienia w całości oczekiwań osób ubiegających się o pomoc. Musi bowiem kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną świadczeniobiorcy, ale i przeznaczonymi na te cele zasobami finansowymi. To, że możliwości ośrodków pomocy społecznej, jak i możliwości budżetu państwa, są ograniczone jest rzeczą powszechnie znaną, niewymagającą przeprowadzania dowodu. Sąd meriti podniósł, iż poza sporem jest, że skarżący rzeczywiście znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, co jednak nie uszło uwadze organu I instancji, o czym świadczy objęcie go różnymi formami pomocy. Prezydent Miasta S. przyznał A. T., oprócz zasiłku stałego w wysokości 389 zł, także pomoc w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" po 200 zł miesięcznie w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] kwietnia 2014 r. Sąd zgodził się przy tym z wyjaśnieniem organu I instancji, że z przepisów ustawy wynika (art. 3 ust. 4), iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem pomoc społeczna ma za zadanie jedynie wspieranie osób w dążeniu do poprawy ich sytuacji życiowych, nie zaś zastępować te działania. W orzecznictwie podkreśla się, że działania ośrodków pomocy społecznej nie można w żadnym razie utożsamiać z możliwością uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który wyznacza pomocy społecznej funkcję wspierania osób w ich wysiłkach, a nie ich zastępowania (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 589/11 – dostępny na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji w kontekście należytego zinterpretowania i zastosowania obowiązujących przepisów prawa oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy, w ramach którego organ wziął pod uwagę objęcie skarżącego także innymi formami pomocy społecznej, Sąd meriti nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., ją oddalił. W skardze kasacyjnej A. T. zaskarżył ten wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 39 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, oraz art. 2 pkt 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (obowiązującej w dniu wydawania zaskarżonych decyzji) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że objęcie skarżącego innymi formami pomocy - zasiłkiem stałym oraz świadczeniem w ramach pomocy na dożywianie - uzasadnia odmowę przyznania mu zasiłku celowego na święta i zwrot kosztów lekarstw, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że zasiłek stały i pomoc na dożywianie mają inną funkcję, niż zasiłek celowy, a fakt że przyznanie zasiłku celowego jest uznaniowe nie oznacza dowolności w jego przyznawaniu; - art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sytuacji skarżącego, który nie jest w stanie sam przezwyciężyć trudności, jakie go spotkały, ani poprawić swojej sytuacji życiowej, przepis ten stanowi argument za odmową przyznania mu zasiłku celowego na święta i na zwrot kosztów lekarstw, podczas gdy przepis ten stanowi argument za przyznaniem mu tych świadczeń, gdyż potrzeby skarżącego odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części. W motywach skargi kasacyjnej jej autor wyraził pogląd, wedle którego Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi o uznaniowym, ale nie dowolnym charakterze zasiłku celowego. Przedmiotem niniejszej sprawy było przyznanie zasiłku celowego na święta oraz na zwrot kosztów zakupionych leków. Ani organy orzekające, ani Sąd nie negowały faktu, że chodzi o niezbędną potrzebę bytową skarżącego. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie można wywodzić, tak jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, a za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skoro skarżący objęty jest innymi środkami pomocy, to można odmówić mu zasiłku celowego na święta oraz zwrotu kosztów za leki. Zupełnie inna jest funkcja zasiłku stałego oraz pomocy na dożywianie w wysokości 200 zł, które pobierał wówczas skarżący. Przyznanie zasiłku stałego, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, jest obligatoryjne dla osoby, która spełnia warunki opisane w art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Funkcją zasiłku stałego, jest zapewnienie osobie niezdolnej do pracy, podstawowego utrzymania. Natomiast celem programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", z którego skarżący pobierał świadczenie, jest zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (obowiązującej w dniu wydawania zaskarżonej decyzji), wsparcie gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich. Zatem świadczenia w ramach tego programu, są przyznawane w celu zapewnienia posiłków. Wynika z tego, że zarówno zasiłek stały, jak i pomoc na dożywianie, są przyznawane na inne cele, niż zasiłek celowy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można też tracić z pola widzenia faktu, że wysokość zasiłku stałego w przypadku skarżącego to 389 zł miesięcznie, a dodatkowej pomocy na dożywianie 200 zł miesięcznie, co łącznie daje kwotę 589 zł. Przy takiej wysokości comiesięcznej pomocy, przyznanie dodatkowego zasiłku celowego na święta, jak również zwrotu kosztów zakupionych leków, jest jak najbardziej zasadne. Brak środków, który jest notoryjny, nie może uzasadnić całkowitej odmowy przyznania świadczeń, zwłaszcza że jej nie wykazano. Skarżący kasacyjnie jest osobą chorą, samotną, niezdolną do podjęcia żadnej pracy, zatem liczy na pomoc państwa w bieżącym utrzymaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że wyłącznie przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie eksponowana jest jedynie podstawa naruszenia prawa materialnego, co oznacza m.in., że nie jest kwestionowany ustalony dotąd stan faktyczny, na gruncie którego zatem owe zarzuty należało ocenić, bo jest on przesądzony. Do uchybienia wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom nie doszło. Zasiłek celowy jest przyznawany na konkretny cel, bo zgodnie z regulacją zawartą w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej otrzymać go można w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu m.in. żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Dlatego zasiłek celowy przyznawany jest na podstawie uznania administracyjnego (p. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1192/12, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1671/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), które obejmuje tu zarówno samą zasadę (uznanie zgłoszonej potrzeby za odpowiadającej celowi świadczenia), jak i wysokość świadczenia. Ma więc charakter fakultatywny (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1228/11, publ. jw.). Upraszczając zagadnienie można stwierdzić, że uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania - oczywiście w granicach ustawowych przesłanek, co nie oznacza wszak dowolności. W takiej sprawie organ administracyjny musi jednak dysponować pełnymi dowodami pozwalającymi na dokonanie kompletnych ustaleń faktycznych, po to, aby je rozważyć pod kątem właściwych przepisów, nie przekraczając ram owego uznania. Generalnie wydając decyzję w sprawie organ winien ocenić całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli podopiecznych danego ośrodka pomocy społecznej i posiadane środki, a więc analizując czynniki subiektywne i obiektywne, a przede wszystkim mając na uwadze cele pomocy społecznej (p. przykładowo orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1795/11, z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 766/11, publ. jw.). Winien on jednak uwzględniać cele pomocy społecznej wynikające z brzmienia art. 2 ust. 1 oraz zasady uregulowane w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz jej możliwości (p. art. 3 ust. 4 tej ustawy). Stanowią one odpowiednio, że pomoc społeczna ma umożliwić przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoby i rodziny nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin dla umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak też zapobieganie tym sytuacjom i podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc społeczna ma zatem charakter subsydiarny, czyli wspomagający własne działania wnioskodawców (stanowisko praktyki w tej mierze jest utrwalone – p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1920/11, z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1111/13, publ. jw.). Tymczasem skarżący zmierza do uzyskania całej kwoty wydatkowanej na leki i kwoty na święta nie precyzując jej. Oceniając to żądanie należy mieć jednak na uwadze przepis art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego rodzaj, forma i rodzaj świadczenia zależne są od okoliczności sprawy. Oznacza to, że nie zawsze i nie w pełnym zakresie żądanie może być uwzględnione (tak też Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1742/11, publ. jw.). Zarówno zapadłe decyzje, jak i zaskarżony wyrok przytoczone kryteria uwzględniły, toteż niepodobna zarzucać im dowolności czy przekroczenia granic uznania. Miały na uwadze okoliczności odnoszące się do ogółu podopiecznych, jak i skarżącego kasacyjnie, a orzekały na podstawie pełnego materiału dowodowego. W szczególności trudno jest bronić poglądu o błędnej wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej przez Sąd meriti w sytuacji, w której strona nie wykazała konieczności zakupu leków, o jakich refundację się zwróciła, niezależnie od tego, że są to leki uzyskiwane bez recepty. Przy czym nie mogło umknąć Sądowi, że nie są to leki pierwszej potrzeby, niektóre z nich są lekami stosunkowo drogimi [...]), nadto dostarczony paragon objął droższą niż przeciętną pastę do zębów ([...]), co wiadome jest z urzędu. Jeśli zaś chodzi o zasiłek na święta, to przyszło zważyć, iż zdaje się on obejmować środki przeznaczone na żywność, na który to cel skarżącemu kasacyjnie już przyznano świadczenie w ramach wspomnianego Programu. Nie ma wszak znaczenia, że nastąpiło to w innej formie. Niewątpliwie trudna sytuacja skarżącego kasacyjnie została dostrzeżona, lecz przy braku innych podstaw do uwzględnienia przedmiotowego żądania, zwłaszcza stałej bez mała pomocy, słusznie przyjęto, że zasiłek dochodzony w tej sprawie nie mógł zostać przyznany. Z tych przyczyn skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. Odnośnie wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazać należy, że orzekanie w tej materii powierzone zostało wojewódzkim sądom administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do orzekania o kosztach postępowania między stronami, do zakresu którego nie należy owo wynagrodzenie należne od Skarbu Państwa.