II SA/Wa 589/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi M.D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego – oddala skargę – Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w O. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] skarżący M. D. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i po rozpoznaniu jego odwołania, Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. Po złożeniu skargi na powyższe orzeczenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 593/15, uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej niezdolności do służby, zaś w pozostałej części odrzucił skargę. Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Następnie Komendant Powiatowy Policji w G. rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], działając na postawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji ( w związku z orzeczeniem trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską), zwolnił skarżącego ze służby, nadając jednocześnie powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Komendant Wojewódzki Policji w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Po wniesieniu skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 926/16, uchylił zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu wskazał, że w dniu zwolnienia skarżącego ze służby, nie istniało prawomocne orzeczenie lekarskie o uznaniu skarżącego za niezdolnego do służby. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący wniósł o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, bowiem – jego zdaniem – podstawą wznowienia winien być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 926/16, eliminujący z obrotu prawnego decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. W tej sytuacji Komendant Wojewódzki Policji w O. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w O. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], działając na podstawie 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie odwołania skarżącego od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. U uzasadnieniu podał, że do chwili obecnej nie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z wniesioną przez skarżącego skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 593/15, a od jego ustaleń zależy prawomocne orzeczenie lekarskie o zdolności bądź o niezdolności do służby w Policji. W zażaleniu z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący wskazał na błędną – jego zdaniem – wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dokonaną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiesić postępowanie w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dalej dodano, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego uznać należy sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Natomiast można zawiesić postępowanie tylko takie, które jest w toku i w tej sytuacji nie można uznać postępowania przed organem pierwszej instancji za "będące w toku" w sytuacji, gdy toczy się postępowanie odwoławcze. Natomiast bez wątpienia w świetle opisanego już wyżej stanu faktycznego, orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] jest nieprawomocne z uwagi na wniesioną przez skarżącego skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i jeszcze nie rozpoznaną, co bez wątpienia jest zagadnieniem wstępnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. D. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia i zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej oraz wytycznych, którymi winny się kierować organy przy ponownym rozpoznano sprawy zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które w sposób istotny mogły mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie, a to: 1. art. 138 § 1 pkt 1 i następnych k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji pomimo tego, że w świetle ustalonego stanu prawnego oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, organ drugiej instancji winien je uchylić i orzec co do istoty sprawy poprzez uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. 2. art. 97 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 37a pkt 1 i następne ustawy o Policji, poprzez wadliwe uznanie przez organ drugiej instancji, że w sprawie zaistniały podstawy do jego zastosowania, gdy tymczasem okoliczności powołane przez organ nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania, zaś w wypadku wątpliwości co do jego stanu zdrowia, organ posiadał możliwości kadrowe w zakresie ewentualnego przeniesienia na inne stanowisko służbowe lub odsunięcie go od wykonywania dotychczasowych czynności służbowych. W uzasadnieniu natomiast podał, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a w przypadku jego braku, zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taki związek nie istnieje, bowiem nie sposób się zgodzić z rozumowaniem, że od wyniku postępowania orzeczniczego zależeć będzie czy organ drugiej instancji powinien uchylić rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei przez użycie pojęcia "zagadnienia wstępnego" uznać należy, że w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie, (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zatem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1689/07 – LEX nr 489631 stwierdził, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący M. D. został uznany orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], za niezdolnego do służby w Policji. Następnie, po złożeniu skargi na powyższe orzeczenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 593/15, uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej niezdolności do służby, zaś w pozostałej części odrzucił skargę. Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która do chwili wydania przez Komendanta Głównego Policji postanowienia z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], nie została jeszcze rozpoznana. Nie budzi również wątpliwości fakt, że Komendant Powiatowy Policji w G. rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], działając na postawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby, nadając jednocześnie powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył odwołanie. Skoro zatem podstawą zwolnienia skarżącego ze służby w Policji był wskazany już wyżej przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, tj. w związku z orzeczeniem trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską, a w toczącym się postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii, to jest to – w ocenie Sądu – zagadnienie wstępne w świetle poczynionych powyżej rozważań. Z tego mianowicie powodu, że istnieje bezpośrednia zależność w "łańcuchu" przyczynowym do wydania rozstrzygnięcia. Innymi słowy, brak tego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny jest bezwzględną przesłanką do wydania decyzji merytorycznej w postępowaniu odwoławczym. Reasumując, organ prawidłowo w tej sprawie zastosował zatem przesłankę z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., zawieszając postępowanie odwoławcze. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.