II SA/Lu 278/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu zaprzestania działalności leczniczej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wojewoda L. (dalej jako organ) nałożył na R. L. (dalej jako skarżący) - kierownika podmiotu leczniczego Prezesa Zarządu podmiotu leczniczego o nazwie [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością w O., karę pieniężną w wysokości 2.000 zł, z tytułu zaprzestania w części działalności leczniczej przez komórkę organizacyjną – Oddział chorób wewnętrznych z pododdziałem kardiologii – zakładu leczniczego o nazwie [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością w O., bez zachowania trybu określonego w art. 34 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja wydana została w ramach postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przez Wojewodę L. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Postępowanie wszczęto w sprawie nałożenia na kierownika podmiotu leczniczego o nazwie [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością w O. kary pieniężnej za zaprzestania w części działalności leczniczej podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne, bez zachowania trybu określonego w art. 34 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. U podstaw wydanej decyzji legło ustalenie organu, że zaprzestanie działalności leczniczej przez komórkę: Oddział chorób wewnętrznych z pododdziałem kardiologii zakładu leczniczego o nazwie [...] Spółka z ograniczona, nie było spowodowane następstwem siły wyższej, w związku z czym wobec niezachowania trybu określonego w art. 34 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej nałożono na kierownika tego podmiotu karę pieniężną w wysokości 2.000 zł. Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wniósł kierownik podmiotu leczniczego o nazwie [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością w O. – R. L., której zarzucił jej: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 34 ust. 8 pkt 1 u.d.l. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, będące konsekwencją nieprawidłowego przyjęcia, że czasowe zaprzestanie pracy oddziału nie było uzasadnione siłą wyższą, podczas gdy owa przerwa w udzielaniu świadczeń była spowodowana zarówno pojawieniem się zagrożenia epidemiologicznego, ale przed wszystkim – nagłym i nieprzewidzianym brakiem należytej obsady lekarskiej, które to zdarzenia niewątpliwie wyczerpują znamiona siły wyższej w rozumieniu przywołanego przepisu; II. naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanej decyzji, tj.: a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu w sposób należyty postępowania wyjaśniającego oraz niewłaściwej ocenie materiału dowodowego, prowadzącego do uznania, że w przedmiotowej sytuacji zaprzestanie działalności nastąpiło bez zachowania procedury przewidzianej w art. 34 u.d.l., b) art. 35 ust. 1 u.d.l. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy oraz przedstawionych wyjaśnień podmiotu wynikało jednoznacznie, iż zaprzestanie działalności leczniczej nastąpiło w trybie określonym w art. 34 ust. 8 pkt 1, a więc brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej. Wskazując na takie zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 ustawy, wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Co do zasady skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skargą zaskarżono decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., którą nałożono na kierownika podmiotu leczniczego karę pieniężną z tytułu zaprzestania w części działalności leczniczej, bez zachowania trybu określonego w art. 34 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm. – dalej jako: "ustawa o działalności leczniczej" lub "u.d.l."). W ocenie organu zaprzestanie działalności leczniczej nie było następstwem siły wyższej, w związku z czym wobec niewypełnienia hipotezy art. 34 ust. 8 pkt 1 u.d.l. niezachowany został tryb czasowego zaprzestania działalności leczniczej określony w art. 34 ustawy o działalności leczniczej. Decyzja została wydana przez Wojewodę L. jako organ pierwszej instancji. Doręczając decyzję pouczono stronę o tym, że od decyzji służy skarga do sądu administracyjnego. Strona zaskarżyła decyzję bezpośrednio do sądu administracyjnego. Skarga nie została poprzedzona wniesieniem odwołania, nie wzywano też organu do usunięcia naruszenia prawa Prawnomaterialną podstawę wymierzenia kary pieniężnej stanowił art. 35 ustawy o działalności leczniczej. Przepis ten, w ustępie 1 stanowi, że w przypadku czasowego zaprzestania działalności leczniczej całkowicie lub częściowo, w zakresie jednej lub kilku jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne, bez zachowania trybu określonego w art. 34, wojewoda nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, na kierownika tego podmiotu karę pieniężną w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, w którym nałożono karę. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Ustawa o działalności leczniczej, w art. 35 ust. 6, stanowi nadto, że na decyzję w sprawie kary pieniężnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jak trafnie wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym przepis art. 35 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej jest zbędny i prowadzi do istotnych nieporozumień interpretacyjnych (zob. Urszula Walasek-Walczak, Komentarz do art.35 ustawy o działalności leczniczej, System Informacji prawnej Lex). Przepis ten może bowiem sugerować, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za zaprzestanie działalności leczniczej, o której mowa w art. 35 ust. 1 u.d.l., jest decyzją podjętą w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym i nie przysługuje od niej odwołanie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pogląd taki nie jest usprawiedliwiony. Przepis art. 35 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej nie jest przepisem kompletnym, w związku z czym do odkodowania jego pełnej treści niezbędne jest uwzględnienie wyrażonej w art. 78 Konstytucji i w art. 15 k.p.a. ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność (art. 15 k.p.a.). Reguła ta została również wyrażona w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Reguła ta nie ma oczywiście charakteru absolutnego. Wynika to już choćby ze zdania drugiego art. 78 Konstytucji RP, w myśl którego wyjątki od zasady dwuinstancyjności oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Z powyższego wynika jednak, że zasadą jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Wyjątkiem zaś wyłączenie prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wyjątek, jako odstępstwo od ustanowionej reguły ogólnej, nie może być wykładany rozszerzająco. Przeciwnie należy interpretować go ściśle i stosować tylko wówczas, gdy wynika to z jednoznacznych i wyraźnych przepisów ustawy. Powyższe oznacza, że wyłączenie prawa strony do wniesienia odwołania musi zostać ustanowione expressis verbis w przepisie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis art. 78 zdanie drugie Konstytucji RP upoważnia ustawodawcę do określenia wyjątków od prawa każdej ze stron do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji dopuszczając wprowadzanie ustawowych wyjątków. Wymaga podkreślenia, że ograniczenie lub wyłączenie prawa strony postępowania administracyjnego do wniesienia odwołania od każdej decyzji nieostatecznej może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisu ustawy, zaś w razie wątpliwości, czy służy odwołanie od decyzji nieostatecznej należy przyjmować istnienie prawa odwołania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 506/08, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Jak trafnie podkreślono w powyższym orzeczeniu w doktrynie wskazuje się ponadto, że wyłączenie prawa strony do odwołania (w rozumieniu art. 15 k.p.a.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji może polegać na tym, że przepis nie dopuszcza wniesienia odwołania do organu wyższej instancji poprzez uznanie takiej decyzji za ostateczną lub poprzez wyraźne postanowienie, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji, której nie określa się jednocześnie jako ostatecznej, nie służy odwołanie. Takiego wyłączenia przepis art. 35 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej nie zawiera. Przepis ten wskazuje jedynie na prawo zaskarżenia decyzji w sprawie kary pieniężnej skarga do sądu administracyjnego, co jest kwestią oczywistą. Brzmienie tego przepisu nie pozwala jednak na uznanie, że decyzją na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest decyzja wojewody, a nie decyzja organu drugiej instancji wydana w wyniku wniesionego odwołania. Przepis art. 35 ustawy o działalności leczniczej nie wyłącza też w sposób jednoznaczny i wyraźny możności wniesienia odwołania od decyzji wojewody w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zaprzestanie działalności leczniczej, o której mowa w art. 35 ust. 1 u.d.l. Przepis ten nie określa bowiem decyzji wojewody jako ostatecznej, ani też nie stanowi, że od decyzji wojewody wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. Reasumując, wykładni art. 35 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej należy dokonywać z uwzględnieniem treści 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a., które to przepisy nie pozwalają na przyjęcie, że decyzją w sprawie kary pieniężnej za zaprzestanie działalności leczniczej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest decyzja wojewody. Z powołanych względów nie można wyprowadzić wniosku, że decyzja, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, jest decyzją podjętą w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym i ostateczną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie od decyzji wojewody w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zaprzestanie działalności leczniczej, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, służy odwołanie do organu wyższego stopnia. Dodatkowo wskazać należy, że na tle przepisów ustawy o działalności leczniczej wykładnię taka uzasadnia również wprowadzony w art. 35 ust. 1 in fine obowiązek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Gdyby bowiem faktycznie decyzja wojewody była ostateczna to nadawanie jej przez organ rygoru natychmiastowej wykonalności byłoby zbędne (argument a contrario z art. 108 § 1 k.p.a.). W zakończeniu podkreślić należy, że w taki też sposób analogiczna kwestia została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do mającego identycznie brzmienie art. 65b ust. 4 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. poz. 89 ze zm.) (Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 506/08, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przestawione tam stanowisko i jego argumentację w całości podziela, odnosząc je odpowiednio do przepisów obecnie obowiązującej ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Zauważyć należy także, że na tle przepisu art. 65b ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziła wątpliwości kognicja Ministra Zdrowia jako organu umocowanego do rozpoznania odwołania wniesionego od decyzji wojewody nakładającej karę za zaprzestanie działalności leczniczej (zob.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1528/09, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1203/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Nadto podnieść należy, że w taki też sposób przepis art. 35 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej interpretowany jest w obecnym piśmiennictwie prawniczym (zob.: Tomasz Rek , Komentarz do art. 35 ustawy o działalności leczniczej, System Informacji prawnej Lex; Urszula Walasek-Walczak, Komentarz do art. 35 ustawy o działalności leczniczej, System Informacji prawnej Lex). Skoro od zaskarżonej decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Wojewodę L. służyło stronie odwołanie, to fakt nie zaskarżenia decyzji do organu wyższego stopnia, świadczy o niewyczerpaniu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Tym samym, wobec niedopuszczalności skargi sądowej ze względu na niewyczerpanie środków odwoławczych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na marginesie już więc tylko należy wskazać, że skarga podlegałaby odrzuceniu także w sytuacji, gdyby uznać, że decyzja wojewody była decyzją ostateczną, od której nie służy odwołanie, a to z uwagi na niewyczerpanie trybu z art. 52 § 4 p.p.s.a., czego na rozprawie domagał się pełnomocnik organu. Z tych też względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę.