III CZP 86/86

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski. Sędziowie SN: G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Niejadlik, K. Piasecki, J. Szachułowicz (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, W. Sztejn, rozpoznał wniosek Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 października 1986 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania prawne:"1. Czy dopuszczalne jest sporządzenie po dniu 1 sierpnia 1985 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), aktu notarialnego obejmującego umowę sprzedaży działki budowlanej położonej na obszarze wsi - na podstawie ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej, wydanej w trybie art. 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216; zm.: Dz. U. z 1972 r. Nr 49, poz. 312)?2. Czy uiszczenie ceny przez indywidualnego nabywcę zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywanie działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117) przed dniem 1 sierpnia 1985 r. wpływa na dopuszczalność sporządzenia takiego aktu notarialnego?"podjął następującą uchwałę i nadał jej moc zasady prawnej:Ostateczna decyzja terenowego organu administracji państwowej wydana w trybie art. 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216; zm.: Dz. U. z 1972 r. Nr 49, poz 312) nie stanowi podstawy do zawarcia umowy sprzedaży działki budowlanej w formie aktu notarialnego po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz 99), także wówczas, gdy osoba wyznaczona na nabywcę uiściła cenę przed dniem 1 sierpnia 1985 r.Uzasadnienie faktyczneUstawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) obejmuje swoim zasięgiem wszystkie grunty urbanizacyjne, bez względu na ich położenie, i właściwie przewiduje jedną formę prawną korzystania z gruntów na zasadach użytkowania wieczystego (art. 4 ust. 3 ustawy). Od tej zasady dopuszczono dwa wyjątki, oparte na prawie własności:1) gdy istnieją warunki do zachowania prawa własności działki (art. 17 ustawy);2) jeśli forma sprzedaży gruntu zostanie zawnioskowana przez radę gminy lub miasta i gminy i wojewódzka rada narodowa podejmie w tym przedmiocie uchwałę (art. 4 ust. 4 ustawy).Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży państwowych nieruchomości, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239), stanowiące szczegółowy akt wykonawczy do ustawy o gospodarce gruntami, przewiduje w § 24 wydanie decyzji o sprzedaży gruntu lub oddania go w użytkowanie wieczyste o ściśle ustawowo określonej treści i stosownie do § 25 taka ostateczna decyzja w sprawie zbycia nieruchomości stanowi podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Nowa ustawa o gospodarce gruntami w art. 96 ust. 2 przyjęła zasadę retroakcji tylko w stosunku do decyzji ostatecznych o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste, stanowiąc w tym przedmiocie, "że decyzje ostateczne o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowią podstawę do zawarcia umowy użytkowania wieczystego". Natomiast brak jest przepisu przejściowego pozwalającego na zastosowanie retroakcji nowej ustawy do decyzji wyznaczających kandydatów na nabywców działek na podstawie umów sprzedaży, podjętych pod rządem uchylonej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Nawiązując do treści przedstawionego do rozstrzygnięcia pytania prawnego należy stwierdzić, że decyzja administracyjna o wyznaczeniu nabywcy działki na podstawie umowy sprzedaży zapadła pod rządem uchylonej ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi i do dnia wejścia w życie nowej ustawy nie została ona wykonana przez zawarcie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. Nabywca uiścił jedynie cenę, za jaką mógł nabyć działkę. Należy domniemywać, że wojewódzka rada narodowa miejsca położenia nieruchomości nie podjęła uchwały o sprzedaży nieruchomości w rozumieniu art. 4 ust. 4 ustawy. Na tle przedstawionego stanu faktycznego, stanowiącego kanwę rozważań prawnych objętych pytaniami, można zaprezentować różne przeciwstawne rozwiązania i dokonać wyboru jednego z nich. Jeśli nowa ustawa zmienia treść uchylonych ustaw w znacznym zakresie - zarówno co do zasad, jak i trybu postępowania - w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym, zawsze będzie aktualne postawienie pytania, w jakim zakresie nowa ustawa działa wstecz, bądź w jakim zakresie utrzymuje się moc starej ustawy. Czy nowa ustawa wprowadza zasadę bezpośredniego jej działania z równoczesnym zniesieniem cząstkowych praw nabytych w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, czy też cząstkowe uprawnienia utrzymuje w mocy. Odpowiadając na pytanie, w jakim zakresie nowa ustawa działa wstecz, bądź w jakim zakresie utrzymuje się moc starej ustawy, należy stwierdzić, że powyższa zasada powinna wynikać z treści nowej ustawy. Daje temu wyraz art. 101 ustawy, stanowiący, że wchodzi ona w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r. Z przepisu tego wynika obowiązek stosowania nowej ustawy do zdarzeń powstałych po jej wejściu w życie. Zasada bezpośredniego działania nowej ustawy nie może nastręczać żadnych trudności, jeśli nowe uregulowania odnoszą się w całości do zdarzeń przyszłych. Inaczej jest, gdy pewne czynności wstępne zostaną podjęte pod rządem starej ustawy, a nowe nie nadaje im dalszych skutków prawnych. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. wprowadziła jedynie częściowe utrzymanie w mocy czynności podjętych pod rządem starej ustawy w zakresie dotyczącym wydania decyzji ostatecznych o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste (art. 96 ust. 2 ustawy). Jak wynika z treści powołanego przepisu, oczywista intencja ustawodawcy odnosi się tylko do wykonania decyzji ostatecznych, wydanych pod rządem uchylonej ustawy, wyznaczających osobę i warunki do nabycia prawa użytkowania wieczystego, ze względu na to, że w zasadzie tylko ta forma prawna oddawania gruntów stała się podstawową czy wiodącą. Wobec pominięcia uregulowania utrzymania w mocy ostatecznych decyzji o sprzedaży przez wyznaczenie osoby nabywcy działki, na wzór art. 96 ust. 2 ustawy, można przyjąć następujące rozwiązania. Wprawdzie została uchylona poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, lecz nie uchylono wydanych w czasie jej obowiązywania decyzji ostatecznych, wyznaczających kandydatów na nabywców. Wyznaczeni kandydaci nabyli określone uprawnienia podmiotowe, których nowa ustawa w sposób wyraźny nie pozbawia skutków prawnych. Obywatel, który nabył prawo podmiotowe, czy też jego surogat, nie powinien być tego prawa pozbawiony, gdyż godzi to w poczucie stabilności prawa i więź obywatela z państwem. Ustawodawca powinien respektować prawa nabyte i jeśli nawet brak jest wyraźnego przepisu normującego taką sytuację, na podstawie teorii praw nabytych należałoby przyjąć, że taki zamiar przeświecał ustawodawcy, gdyż w sposób wyraźny nie pozbawił mocy prawnej czynności wstępnych podjętych pod rządem uchylonej ustawy. Zasada respektowania praw nabytych nie stanowi przedłużenia obowiązywania uchylonej ustawy, gdyż odnosi się do zdarzeń zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Takie ujęcie, problemu nie wkracza w sferę zasady mocy wstecznej nowej ustawy, ale odnosi się do fragmentarycznego utrzymania mocy starej ustawy celem zapewnienia wykonania wydanych decyzji ostatecznych. Uchylenie ustawy nie pociąga za sobą automatycznie pozbawienia skutków prawnych decyzji ostatecznych, zapadłych na podstawie uchylonej ustawy w czasie jej obowiązywania. Wydaje się jednak, że przytoczona argumentacja nie jest w pełni przekonująca. Ogólne reguły interpretacyjne przyjęte w teorii prawa mogą zakładać także inne. bardziej trafne rozwiązanie. Jeśli uregulowania zawarte w poprzednio obowiązującym stanie prawnym tak dalece uległy zmianom, że pod rządem nowej ustawy została wyłączona możliwość wykonania decyzji administracyjnej przez sporządzenie umowy sprzedaży, to również nowa ustawa rodzi niekorzystne skutki dla uprawnień nabytych na podstawie wspomnianej decyzji. W zakresie unormowań prawnoadministracyjnych obowiązuje zasada bezpośredniego i natychmiastowego działania nowej ustawy, oparta na regule, że nowe rozwiązania mają lepiej służyć stosunkom i interesom społecznym. Dlatego nowa ustawa poddaje zdarzenia przeszłe i przyszłe nowym uregulowaniom wobec braku wszelkich racji dla przedłużenia nawet w zawężonym zakresie wykonania decyzji wydanych na podstawie uchylonej ustawy. Słuszne rozwiązanie prowadzi do podjęcia czynności z urzędu lub na wniosek w kierunku wydania nowej decyzji określającej uprawnienia strony do oddania jej gruntu w użytkowanie wieczyste, na miejsce wygasłych uprawnień do nabycia gruntu na podstawie umowy sprzedaży. Ten sposób odczytania istoty regulacji zawartej w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. potwierdza zasadę bezpośredniego jej stosowania. Za bezspornym funkcjonowaniem tej zasady może posłużyć argument oparty na przepisie art. 101 ustawy, w którym ustanowiono długi okres vacatio legis, by dać możność zainteresowanym stronom wykonania decyzji poprzedzających zawarcie umów cywilnoprawnych o sprzedaży działek. W konsekwencji należy stosować nowe uregulowania prawne do wszystkich zdarzeń istniejących w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i respektować czynności podjęte pod rządem uchylonej ustawy tylko w takim zakresie, jaki wynika z art. 96 ust. 2 ustawy. Gdyby nawet przyjąć, że wojewódzka rada narodowa miejsca położenia gruntu podjęła uchwałę o sprzedaży działek, uprzednio wydana decyzja wyznaczająca kandydata na nabywcę nie mogłaby stanowić podstawy do zawarcia umowy sprzedaży gruntu, gdyż dawne decyzje wydane na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117) nie są tożsame z decyzjami wydanymi na podstawie § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych ... (Dz. U. Nr 17, poz. 239). Nowe decyzje dotyczące sprzedaży działek są treściowo szersze i bogatsze, a zatem zakres uprawnień i obowiązków wynikający dla konkretnego podmiotu jest inny. Do zawarcia umowy sprzedaży działki, jeśli taka forma zostanie dopuszczona w trybie ustalonym w art. 4 ust. 4 nowej ustawy, konieczna byłaby aktualizacja treści indywidualnej decyzji wydanej pod rządem uchylonej ustawy stosownie do treści § 24 powołanego rozporządzenia.Z tego wypływa wniosek, że ostateczna decyzja administracyjna wyznaczająca kandydata na nabywcę gruntu, wydana pod rządem uchylonej ustawy, w zasadzie nie może stanowić podstawy do sporządzenia umowy sprzedaży na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Argumenty zawarte w odpowiedzi na pierwsze pytanie wystarczająco uzasadniają negatywną odpowiedź na drugie z nich. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że sama zapłata ceny sprzedaży działki po wydaniu decyzji wyznaczającej kandydata na jej nabywcę, nie rodzi żadnych skutków prawnych w rozważonej materii.Sąd Najwyższy mając na uwadze przytoczone argumenty udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.