III CO 5/86

Skład orzekającyPrzewodniczący Kolegium: sędzia SN K. Kołakowski. Członkowie Kolegium - sędziowie SN: H. Ciepła, M. Sychowicz (sprawozdawca). Przedstawiciele Ministrów: Sprawiedliwości - E. Mzyk i Komunikacji - W. Węcławowicz.SentencjaKolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, E. Wiśniewskiej, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 1987 r. na rozprawie wniosku Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia 23 maja 1986 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Dyrektorem Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w P. a Sądem Wojewódzkim w Płocku w sprawie o przywrócenie stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego:postanowiło odrzucić wniosek. Uzasadnienie faktyczneSkarb Państwa - Naczelnik Gminy w S. w pozwie z dnia 23 grudnia 1985 r. wytoczonym przeciwko Kazimierzowi W. twierdził, że pozwany uniemożliwił swobodne korzystanie z pozostającej w zarządzie Gminnej Rady Narodowej w S. drogi oznaczonej w ewidencji gruntów wsi W.S. jako działka nr 141 przez zagrodzenie jej płotem w obrębie swego siedliska i wniósł o przywrócenie utraconego posiadania pasa drogi przez nakazanie pozwanemu usunięcia płotu, oddania drogi w posiadanie powoda i umożliwienie powszechnego korzystania z drogi.Sąd Rejonowy w Sierpcu, ustosunkowując się do zarzutu pozwanego, postanowieniem z dnia 14 marca 1986 r. odmówił odrzucenia pozwu.W wyniku rozpoznania zażalenia pozwanego na to postanowienie Sąd Wojewódzki w Płocku postanowieniem z dnia 22 kwietnia 1986 r. uchylił zaskarżone postanowienie i pozew odrzucił. Sąd ten stanął na stanowisku, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60), według którego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego właściwy organ administracji państwowej orzeka o przywróceniu go do stanu poprzedniego; w sprawie zatem zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej (art. 199 § 1 k.p.c.).We wniosku z dnia 20 lutego 1986 r. Kazimierz W. zwrócił się do Naczelnika Gminy w S. o przesunięcie drogi oznaczonej w ewidencji gruntów wsi W.S. jako działka nr 141 poza terenem jego siedliska.Decyzją z dnia 2 kwietnia 1986 r. Naczelnik Gminy w S. odmówił wszczęcia postępowania. Stwierdził on, że do zamiany pasa drogi na podstawie uchwały Gminnej Rady Narodowej w S. nie doszło, ponieważ zebranie wiejskie mieszkańców sołectwa K. nie wystąpiło z odpowiednim wnioskiem (§ 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania - Dz. U. Nr 64, poz. 303 ze zm.), i uznał, iż "rozstrzygnięcie problemu przebiegu drogi jest nadal otwarte, ale nie w trybie administracyjnym".Odwołanie od wymienionej decyzji wniósł wnioskodawca.Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w P. postanowieniem z dnia 12 maja 1986 r. z urzędu zawiesił postępowanie odwoławcze uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), którym jest rozstrzygnięcie przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym sporu o właściwość między organem administracji państwowej a sądem (art. 190 k.p.a.).Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w P., przytaczając opisany przebieg postępowania w sprawie sądowej i w sprawie administracyjnej, jednocześnie wystąpił do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z wnioskiem o rozpatrzenie przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym sporu o właściwość między organem administracji państwowej a sądem. Wyraził on zapatrywanie, że droga, o którą chodzi w rozpoznawanych sprawach, nie jest drogą zaliczaną do żadnej z kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ale jako droga dojazdowa do gruntów rolnych jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 11 ust. 1 tej ustawy, do której nie ma zastosowania art. 36 ustawy.Uzasadnienie prawneOrzekając jak w sentencji postanowienia Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym miało na uwadze, co następuje:Spór o właściwość w rozumieniu art. 190 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy różnice ocen między organem administracji państwowej a sądem co do zakresu kompetencji powstaną w tej samej sprawie. Tożsamość spraw zachodzi zaś wtedy, gdy sprawy - rozpoznawane zarówno przez organy administracji państwowej, jak i rozpoznawane przez sąd - toczą się z udziałem tych samych stron, dotyczą tego samego przedmiotu i oparte są na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. Gdy w sprawach brak jest któregokolwiek z wymienionych wspólnych elementów, są to sprawy różne. Wówczas nie zachodzi podstawa do powstania sporu o właściwość między organem administracji państwowej a sądem.Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozstrzyganym sporze.Wprawdzie sprawa zakończona postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w Płocku z dnia 22 kwietnia 1986 r., jak również sprawa prowadzona obecnie przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Wojewódzkiego w P. dotyczą tej samej drogi, ale nie świadczy to o tożsamości obu spraw. Przedmiotem pierwszej z tych spraw było mianowicie przywrócenie utraconego posiadania pasa drogi, podczas gdy przedmiotem drugiej sprawy jest przesunięcie drogi. Inna jest podstawa faktyczna obu tych spraw. Nie można więc mówić o ich tożsamości. Są to sprawy różne.W związku z poglądami prezentowanymi w wymienionych wyżej sprawach należy zaznaczyć, że obecnie zainteresowane organy administracji państwowej oraz Kazimierz W. są zgodni co do tego, iż droga oznaczona w ewidencji gruntów wsi W.S. jako działka nr 141 nie jest zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ale jako droga dojazdowa do gruntów rolnych jest to droga wewnętrzna w rozumieniu art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Skoro tak, to trafne jest stanowisko wyrażone przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w P., że w razie samowolnego naruszenia pasa tej drogi nie wchodzi w grę art. 36 ustawy, który ma zastosowanie tylko do dróg publicznych w znaczeniu wynikającym z art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy. Rozpoznawanie sprawy o naruszenie posiadania takiej drogi, jako sprawy cywilnej (art. 1 i 478-479 k.p.c.), należy zatem - stosownie do zasady wyrażonej w art. 2 § 1 k.p.c. - do sądu powszechnego.Jeżeli zaś chodzi o przesunięcie drogi wewnętrznej (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), to sprawa w tym przedmiocie nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organy administracji państwowej (ani inne organy wymienione w art. 1 § 2 k.p.a.) nie zostały powołane do podejmowania decyzji w takich sprawach. Gdy przesunięcie drogi ma polegać na usytuowaniu jej na nieruchomości stanowiącej przedmiot cudzej własności w zamian za oddanie właścicielowi tej nieruchomości dotychczasowego pasa drogi, do zamiany takiej może dojść w drodze umowy między właścicielem tej nieruchomości a właścicielem terenu, w skład którego wchodzi droga wewnętrzna. Jeżeli droga stanowi mienie gminne, umowa ta może być zawarta dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania dotyczącego tego mienia, uregulowanego obecnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 grudnia 1986 r. w sprawie zarządu mieniem gminnym oraz warunków i trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 48, poz. 241). Jedynie gdy obowiązek zawarcia umowy wynikał z odpowiedniej czynności prawnej, np. z umowy przedwstępnej (art. 389 k.c.), możliwe byłoby domaganie się w postępowaniu sądowym zobowiązania strony uchylającej się od zawarcia umowy do złożenia oznaczonego oświadczenia woli. Prawomocne orzeczenie sądu zastępowałoby wówczas to oświadczenie (art. 64 k.c., art. 1047 k.p.c.).Z tego, co powiedziano, wynika, że żądanie przywrócenia utraconego posiadania pasa drogi wewnętrznej oraz żądanie przesunięcia tej drogi oparte są także na różnych podstawach prawnych. Z tego również względu sprawy toczące się na skutek tych żądań są sprawami różnymi i nie zachodzi tożsamość między sprawą zakończoną postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w Płocku z dnia 22 kwietnia 1986 r. a sprawą prowadzoną obecnie przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w P. Jak wskazano, wniosek złożony przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w P. nie dotyczy w istocie sporu kompetencyjnego między organem administracji państwowej a sądem. Rozpoznanie zatem sprawy wszczętej na skutek tego wniosku nie należy do Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym, który rozstrzyga tylko spory o właściwość między organami administracji państwowej a sądami (art. 190 § 1 k.p.a.). Wniosek, na podstawie art. 195 k.p.a. w związku z art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., podlega przeto odrzuceniu.Należy dodać, że spór kompetencyjny zainicjowany przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w P., gdyby dotyczył sporu w tej samej sprawie, byłby tzw. sporem negatywnym, gdyż zarówno sąd (Sąd Wojewódzki w Płocku), jak i organ administracji państwowej (Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w P.) uznały się za niewłaściwe w rozpoznawanych przezeń sprawach. Z wnioskiem o rozpatrzenie przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym sporu negatywnego o właściwość może wystąpić - stosownie do art. 192 § 1 pkt 2 k.p.a. - tylko strona. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w P., który występuje jako zainteresowany organ administracji państwowej, rozpoznający sprawę, nie jest przeto legitymowany do złożenia takiego wniosku.Z tego względu wniosek podlegałby oddaleniu.