GSK 1259/04

Sygn. akt GSK 125904 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 stycznia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.), Sędziowie NSA Kazimierz Jarząbek, Małgorzata Korycińska, Protokolant Aleksandra Macewicz, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Limanowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2004 r. sygn. akt III SA/Kr 289/04 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 29 maja 2003 r. Nr X/73/2003 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 289/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 29 maja 2003 r., Nr X/73/2003, w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W uzasadnieniu Sąd podał, że w skardze z dnia 12 marca 2004 r. Prokurator Rejonowy w Limanowej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Limanowa, ponieważ, jego zdaniem, została ona wydana z naruszeniem § 49, § 51 pkt 2, § 52, § 53, § 58 Statutu Miasta Limanowa z dnia 27 grudnia 2001 r. oraz § 43, § 49, § 51 ust. 2 pkt p, § 52, § 53, § 59 Statutu Miasta Limanowa z dnia 17 lipca 2003 r., a także art. 2 ust. l pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem Prokuratora w toku X sesji Rady Miasta Limanowa doszło do szeregu naruszeń prawa. W szczególności zgodnie z obowiązującym w dniu podejmowania uchwały Statutem Miasta Limanowa z dnia 27 grudnia 2001 r. inicjatywę uchwałodawczą posiadał Zarząd Miasta, klub radnych lub grupa co najmniej 5 radnych. Prawa inicjatywy nie posiadał natomiast Przewodniczący ani Burmistrz. Ponadto Prokurator zarzucił naruszenie obowiązku wyrażenia opinii w sprawie projektu przedmiotowej uchwały przez Komisję Gospodarki Komunalnej, Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego i Ochrony Środowiska. Obrad tej komisji nie zwołano w zakreślonym w statucie terminie, nie sporządzono protokołu z posiedzenia i nie przedstawiono opinii Radzie Miasta Limanowa. Prokurator zarzucił również, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały oparto się na opinii Przewodniczącego Miejskiej Komisji ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, która zgodnie z ustawą i statutem Miasta Limanowa nie jest Komisją Rady. Skarżący wskazał nadto, że w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały nastąpiła swoista sytuacja prawna polegająca na tym, że w dniu 29 maja 2003 r. obowiązywał statut z dnia 27 grudnia 2001 r., z treści protokołu i uchwały wynika jednak, że zaskarżona uchwała w intencji inicjatorów miała być opracowywana w oparciu o Statut Miasta Limanowa z 27 marca 2003 r. wprowadzony uchwałą nr VII/61/2003, opublikowany w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego z dnia 17 lipca 2003 r. nr 189, poz. 2384, który wchodził w życie z dniem l sierpnia 2003 r., uchylając statut poprzedni. Zaskarżona uchwała narusza w ocenie Skarżącego zarówno postanowienia starego, jak i nowego statutu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi uznając zarzuty Prokuratora za całkowicie bezzasadne. W uzasadnieniu wskazała na niezrozumiałość tezy o naruszeniu zaskarżoną uchwałą postanowień statutu, który jeszcze w chwili wydawania uchwały nie obowiązywał. Za bezzasadny uznała także zarzut dotyczący odmówienia prawa inicjatywy uchwałodawczej Burmistrzowi Miasta Limanowa, albowiem w dniu podejmowania uchwały z powodu zmian ustrojowych nie istniał już zarząd jako organ wykonawczy gminy, lecz zgodnie z treścią ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta uprawnienia zarządu zostały przejęte z mocy prawa przez wybranych w bezpośrednich wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Nie jest również uzasadniony zarzut braku obligatoryjnej opinii Komisji Gospodarki Komunalnej, Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego i Ochrony Środowiska, opinia ta nie była bowiem obligatoryjna. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 289/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Limanowej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasad inicjatywy uchwałodawczej. Sąd w pełni podzielił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, przyznane zresztą na rozprawie przez samego Skarżącego, że wszelkie dotychczasowe kompetencje zarządu gminy po wejściu w życie ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta przejął wójt/burmistrz/prezydent, który jest jednoosobowym organem wykonawczym gminy. W przedmiotowej sprawie prawo inicjatywy uchwałodawczej przysługiwało zatem m.in. Burmistrzowi Miasta Limanowa. Sąd nie podzielił także poglądu o konieczności poprzedzenia zaskarżonej uchwały uzyskaniem opinii Komisji Gospodarki Komunalnej, Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego i Ochrony Środowiska. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną uchwałą § 49, § 51 pkt 2, § 52, § 53, § 58 Statutu Miasta Limanowa z dnia 27 grudnia 2001 r. W ocenie Sądu nie znajduje też uzasadnienia zarzut Skarżącego dotyczący naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisów nowego Statutu Miasta Limanowa z 27 marca 2003 r. wprowadzonego uchwałą nr VII/61/2003, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego z dnia 17 lipca 2003 r. Nr 189, poz. 2384, który wchodził w życie z dniem l sierpnia 2003 r. Badanie zgodności przedmiotowej uchwały z treścią tego statutu jest niezasadne, bowiem w chwili podejmowania uchwały statut ten jeszcze nie obowiązywał. Nie można zatem mówić o niezgodności uchwały z prawem, które nie obowiązywało. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu zaopiniowania projektu przez Komisję do spraw Rozwiązywania Problemów Alkoholowych Sąd wskazał, że nie jest to komisja rady. Jej powołanie i zakres działania określa ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ma ona inicjować i prowadzić działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu. Przedmiot uchwały, którą zwiększono liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy Limanowa, leżał zatem w zakresie działania tej komisji. Mimo że nie jest to komisja rady, to nie jest niedopuszczalne przedstawienie opinii tej komisji w trakcie sesji rady. W skardze kasacyjnej z dnia 17 września 2004 r. Prokurator Rejonowy w Limanowej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że § 49 § 51 pkt 2, § 52, § 53 i § 58 Statutu Miasta Limanowa z dnia 27 grudnia 2001 r. opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 4 marca 2002 r. Nr 34, poz. 543, nie nakładał na Radę Miasta Limanowa obowiązku zasięgnięcia opinii Komisji Gospodarki Komunalnej Bezpieczeństwa Porządku Publicznego Ochrony Środowiska przy procedurowaniu uchwały z dnia 29 maja 2003 r. o nr X/73/2003. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie zgodził się w szczególności ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie zachodziła konieczność zasięgnięcia opinii Komisji Gospodarki Komunalnej, Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego i Ochrony Środowiska, bowiem jak wynika z § 51 ust. l pkt. l obowiązującego w dniu podejmowania zaskarżonej Uchwały Statutu Miasta Limanowa z dnia 7 grudnia 2001 r. do jej obowiązków należało opiniowanie projektów uchwał, zaś ust. 2 pkt. 2 lit. p wskazuje, iż do indywidualnych zadań tej komisji należy opiniowanie w kwestiach wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie można też twierdzić, iż fakultatywny charakter opiniowania uchwał wynika z treści § 52 Statutu Miasta Limanowa. Zdaniem skarżącego nie można uznać za zasadne stanowiska Sądu, iż przy podejmowaniu uchwały miarodajna była opinia Komisji ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, która nie jest komisją Rady. Podstawowym zadaniem Komisji jest przede wszystkim opiniowanie projektów, jakie mogą być poddane pod głosowanie w czasie obrad rady. Statut Jednostki Samorządu Terytorialnego ma charakter normatywny, co oznacza, że badając legalność uchwały bada się nie tylko jej zgodność z ustawami, ale także ze statutem. Rada i pozostałe organy są związane przepisami statutu. Tak więc w statutach jednostek samorządu znajdują się zapisy, że uchwała może być podjęta pod warunkiem uprzedniego zapoznania się przez Radę z opinią właściwej Komisji. Statuty nie dopuszczają fakultatywnego charakteru tego rodzaju kompetencji wskazując na obligatoryjny charakter zwłaszcza w zakresie ustawowych i statutowych kompetencji stałych komisji Rady. W opinii skarżącego, konieczność powzięcia opinii przy podejmowaniu uchwały nie budzi żadnej wątpliwości, a sposób w jaki opinię powzięto i przedstawiono przez organ do tego niepowołany nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że zaskarżona uchwała podjęta została w sposób prawidłowy i nie zawiera żadnej istotnej wady prawnej powodującej jej nieważność. Analiza i wykładnia treści § 51 ust. l pkt. l jednoznacznie wykazuje, że na organie czy też osobie posiadającej uprawnienia w zakresie inicjatywy uchwałodawczej ciążył obowiązek przedłożenia odpowiedniej Komisji Rady Miasta Limanowa projektu uchwały przygotowywanej na X Sesję Rady Miasta Limanowa. Niedopełnienie tego obowiązku należy uznać za niewłaściwe. Mając na względzie powyższe argumenty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Limanowa wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut naruszenia przepisów Statutu Miasta Limanowa podniesiony w skardze kasacyjnej, jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony. Według art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1). Na podstawie przepisów niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2). Przedmiot regulacji statutu gminy określa art. 3 ust. 1 i art. 22 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 3 ust. 1 o ustroju gminy stanowi jej statut, zaś w myśl art. 22 organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów określa statut gminy (ust. 1), statut gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zestawienie rozwiązania prawnego przyjętego w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z rozwiązaniem dotyczącym przedmiotu regulacji statutu gminy wskazuje na tożsamość przedmiotu regulacji. W myśl przyjętego w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązania, przepisami powszechnie obowiązującymi na obszarze gminy są wydawane na podstawie tej ustawy przepisy w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Jest to - zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 22 cytowanej ustawy - przedmiot regulacji statutowej. W tej sytuacji art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o charakterze statutu jako przepisach powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 87 ust. 2 stanowi, że "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Z powyższego wynika, że jako źródło prawa powszechnie obowiązującego Konstytucja kwalifikuje akty prawa miejscowego. Są to akty prawne o ograniczonym przestrzennie zasięgu obowiązywania; obowiązują one bowiem w granicach lokalnej właściwości organów stanowiących. Akty powszechnie obowiązującego prawa charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów. Przez użyte w art. 22 ust. 1 cyt. ustawy określenie organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy organów gminy należy rozumieć jako odnoszące się m.in. do trybu pracy rady i komisji powołanych przez radę, a także przedmiotu działania, zakresu zadań, organizacji wewnętrznej i trybu pracy komisji. Art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "Rada gminy ze swojego grona może powołać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezmiennie prezentowany jest pogląd, że statut gminy jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Postanowienia statutu są więc prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA w sprawach o sygn.: II SA 6/99 Lex nr 46743; II SA 3174/95 ONSA 1997/2/64; II SA 1525/00 Lex 54148; II SA/Kr 1975/00 Wspólnota 2001/9/54. Art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) stanowi - "Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży". Z powyższego wynika, że centralny prawodawca z braku możliwości racjonalnego przewidywania wszystkich okoliczności wynikających z warunków lokalnych, upoważnił radę gminy do określenia w drodze uchwały liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie jej działania. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 14 stanowi, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wedle art. 20 ust. 1 cyt. ustawy, rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera szczegółowych przepisów przygotowania projektów tych uchwał, albowiem zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 tej ustawy, kwestia ta jest uregulowana w przepisach statutu gminy. W dniu 29 maja 2003 r. w Gminie Miejskiej Limanowa obowiązywał Statut Miasta Limanowa z dnia 27 grudnia 2001 r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 4 marca 2002 r. Nr 34, poz. 543. W tym miejscu należy zaznaczyć, że po wejściu w życie ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) nastąpiła także zmiana przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jednakże zmiana ta nie dotyczy kwestii będącej przedmiotem osądu w tej sprawie. Statut Miasta Limanowa zawiera przepisy dotyczące trybu postępowania uchwałodawczego oraz określa organy Rady Miasta biorące udział w tym postępowaniu. I tak § 19 pkt 1 stanowi, że "Rada obraduje na sesjach zwoływanych przez Przewodniczącego w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na dwa miesiące. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał." W myśl § 23 pkt 1 o sesji powiadamia się radnych na 5 dni przed terminem obrad. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał oraz niezbędne materiały związane z tematyką sesji. Stosownie zaś do treści § 26 "Przygotowując sesję Przewodniczący zasięga opinii wiceprzewodniczącego Rady i Przewodniczącego Stałych Komisji Rady". Rada Miasta Limanowa działając na podstawie art. 21 ustawy o samorządzie gminnym powołała 5 stałych Komisji Rady, czemu dała wyraz w § 49 Statutu. Między innymi wśród tych komisji działa Komisja Gospodarki Komunalnej, Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego i Ochrony Środowiska. W § 51 Statutu został określony przedmiot działania komisji stałych. I tak ust. 1 stanowi, że do zadań każdej komisji stałej należy: 1) "rozpatrywanie i opiniowanie spraw przekazanych przez Radę Miasta (Zarząd Miasta) obecnie Burmistrza, a także opiniowanie projektów uchwał przygotowywanych na sesje." 2) Do indywidualnych zadań komisji stałych należy: wyrażanie opinii, formułowanie uwag, wniosków w szczególności w sprawach ...". Odnosząc powyższe do Komisji Gospodarki Komunalnej, Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego, Ochrony Środowiska dotyczy to m.in. wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi (ust. 2 lit. p). Przewodniczący komisji lub jego zastępca przedstawia na sesji opinie komisji o przedłożonych do zaopiniowania projektach uchwał (§ 52). Stosownie zaś do treści § 58 pkt 1 i 3 w sprawach określonych w § 51, a będących przedmiotem obrad, komisje wyrażają opinie i ustalają wnioski (pkt 1). Opinie i wnioski komisji w sprawach uchwał Rady Miasta, kierowane są do Przewodniczącego Rady Miasta i Burmistrza. Z przedstawionego wyżej stanu prawnego - określonego w Statucie Miasta Limanowa - wynika, że Rada swoim stałym komisjom powierzyła znaczną rolę w procesie uchwałodawczym, na zasadzie współdziałania z jej organem przy podejmowaniu uchwał. Wynika to w sposób jednoznaczny z cytowanego wyżej § 51 ust. 1 pkt 1 a w szczególności z tej części przepisu "a także opiniowanie projektów uchwał przygotowywanych na sesje". Użyta partykuła "także" oznacza "również", "też". Wobec tego powołany wyżej zwrot należy interpretować jako obowiązek opiniowania projektów tych aktów prawnych przez stałe komisje, albowiem przepisy Statutu nie przewidują żadnego wyjątku w tym przedmiocie, ani też nie zawierają rozwiązań alternatywnych. W tej sytuacji stosownie do treści § 51 ust. 2 lit. p Komisja Gospodarki Komunalnej, Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego, Ochrony Środowiska z mocy tego przepisu prawa obowiązana była także do wyrażenia opinii w sprawie co do treści uchwały Rady Miasta Limanowa w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż jak zaznaczono wyżej problematyka ta należy do przedmiotu jej działania. Okoliczność, że w sesji Rady w dniu 29 maja 2003 r. udział wzięli przedstawiciele Komisji do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych, nie może mieć wpływu na ocenę, czy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami Statutu czy też nie. Art. 4 ust. 316 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi, że burmistrz powołuje gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych. Wobec tego komisja ta nie jest organem rady, a w związku z tym nie mają do niej zastosowania przepisy Statutu dotyczące stałych Komisji Rady. W myśl § 39 pkt 2 Statutu w sesjach Rady mogą brać udział również przedstawiciele zainteresowanych instytucji i urzędów, których dotyczą sprawy będące przedmiotem obrad Rady, jak również każdy pełnoletni mieszkaniec Miasta. W tym stanie rzeczy Rada Miasta mogła skorzystać z wiedzy bądź doświadczenia członków Komisji do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych, jednakże udział członków tej komisji w sesji Rady, nie zwalnia organów Rady od wykonywania przez nie zadań określonych w przepisach Statutu, a w konsekwencji od stosowania przepisów tego aktu prawa miejscowego. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż w świetle przytoczonych okoliczności, nie zasługuje na aprobatę stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że podjęcie zaskarżonej uchwały, bez uprzednio wyrażonej opinii przez właściwą komisję stałą Rady nie naruszyło przepisów Statutu Miasta Limanowa. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.