I GSK 1100/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. I.Sp. z o.o. Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 688/20 w sprawie ze skargi O. I. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 21 stycznia 2020 r. nr 2/2020/RF-I-SE.433.5.10.2019.MJ w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. I. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na rzecz Zarządu Województwa Mazowieckiego 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 688/20 po rozpoznaniu skargi O. I. Sp. z o.o. Sp. k. w W. (dalej: skarżąca spółka, beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 21 stycznia 2020 r., nr 2/2020/RF-I-SE.433.5.10.2019.MJ w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, na podstawie art. 179a oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w pkt 1. uchylił w całości wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 688/20, w pkt 2. oddalił skargę, w pkt 3. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła skarżąca spółka, w oparciu o art. 173 § 1 w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a. skarżąc wyrok w całości. I. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.: A. Naruszenie art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 9 maja 2008 r., C 115/47, dalej: TFUE) w zw. z. art. 4 ust. 5 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 9 maja 2008 r., C 115/13, dalej: TUE) w zw. art. 2 pkt 36 w zw. z art. 122 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. (Dz. U. UE.L z 20 grudnia 2013 r. Nr 347, s. 320) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odmowy jego zastosowania i braku uznania decyzji organu o zwrocie dofinansowania unijnego przez Sąd za nieprawidłową, mimo że pkt 3.5. Regulaminu konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, Oś priorytetowa I, Wykorzystanie działalności badawczo-rozwojowej w gospodarce, Działanie 1.2 Działalność badawczo-rozwojowa przedsiębiorstw, Typ projektów - Bon na innowacje (dalej: Regulamin) oraz Kryterium dostępu nr 6 stanowiące podstawę tej decyzji, a w konsekwencji obowiązku zwrotu całości dofinansowania, prowadzą do ograniczenia swobody świadczenia usług współfinansowanych z funduszy unijnych przez podmioty mające siedzibę w innych państwach członkowskich i mogą mieć negatywny wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego przez ograniczenie konkurencji, a więc nie mają charakteru "wewnętrznego’', a jednocześnie takie ograniczenie nie może być usprawiedliwione poprzez odwołanie się do konieczności zagwarantowania ochrony interesów finansowych UE, a także nie można uznać za spełniony warunek proporcjonalnego ograniczenia dostępu do krajowego rynku usług badawczo - rozwojowych dla wykonawców z innych państw członkowskich UE (Zarzut 1); B. Naruszenie art. 107 ust. 1 TFUE w zw. z art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L 352/1) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w ramach pomocy de minimis z uwagi na jej wielkość nie można odwoływać się do przepisów art. 56 TFUE gwarantujących swobodę świadczenia usług na rynku wewnętrznym (Zarzut 2); C. Naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. art. 2 pkt 36 w zw. z art. 122 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ich zastosowania w sytuacji, w której w rozpoznanej sprawie orzeczenie obowiązku zwrotu całości dofinansowania z powodu naruszenia procedur zostało dokonane z naruszeniem tego unormowania, gdyż pkt 3.5. Regulaminu konkursu oraz Kryterium dostępu nr 6 jako naruszające wyższej rangi normy unijne nie mogą stanowić podstawy prawnej do stwierdzenia nieprawidłowości i wydania decyzji o zwrocie (Zarzut 3); D. Naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ich bezprawnego zastosowania w sytuacji, w której w sprawie orzeczenie obowiązku zwrotu całości dofinansowania nie mogło nastąpić z powodu naruszenia pkt 3.5. Regulaminu konkursu, gdyż zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt. 6a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne) procedury ujęte w tym Regulaminie konkursu mają zastosowanie do momentu podpisania umowy o dofinansowanie i nie mogą stanowić podstawy oceny prawidłowości ponoszenia wydatków w trakcie realizacji umowy o dofinansowanie (Zarzut 4); E. Naruszenie art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 188 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 1046/2018 z dnia 18 lipca 2018 r. (Dz. Urz. UE z 30 lipca 2018 r., Nr 193, s. 1) w zw. z art. 2 TUE przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie decyzji o zwrocie środków przez Sąd za prawidłową, w sytuacji w której Sąd kontrolując prawidłowość obowiązku zwrotu środków nałożonego przez organ powinien wziąć pod uwagę, iż narusza ona zasadę przejrzystości i pewności prawnej poprzez dopuszczenie zastosowania pkt 3.5. Regulaminu konkursu mimo jego częściowej sprzeczności z Kryterium dostępu nr 6, a także wprowadzające w błąd odwołanie się do przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. (Dz. Urz. UE L 187/1)" (Zarzut 5); F. Naruszenie art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że pkt 3.5. Regulaminu konkursu oraz Kryterium dostępu nr 6 korzystają z "domniemania legalności" i zgodności z prawem UE, gdyż zostały przyjęte zgodnie z krajowymi procedurami, w tym zaakceptowanie przez Komitet Monitorujący, a RPO WM został zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej (Zarzut 6); G. Naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odmowy zaniechania zastosowanie pkt 3.5. Regulaminu konkursu, Kryterium dostępu nr 6, mimo iż nie stanowiłoby to naruszenia zasady równego dostępu do pomocy, ani zasady przejrzystości (Zarzut 7); H. podrozdziału 6.5.2. pkt 17 lit. a i c Wytycznych z 19 września 2016 r. poprzez stwierdzenie, iż istotne zmiany w umowie z wykonawcą beneficjent może wprowadzać tylko w przypadku, gdy przewidział taką możliwość w zapytaniu ofertowym lub innych dokumentach zamówienia, podczas gdy jest to tylko jedna z możliwości wprowadzenia zmian (podrozdział 6.5.2. pkt 17 lit. a Wytycznych), a powołane postanowienia wytycznych przewidują również inne przesłanki pozwalające na wprowadzenie zmian w umowie z Wykonawcą, odnośnie których "przewidzenie takiej możliwości w dokumentach zamówienia" nie jest konieczne (Zarzut 8); I. podrozdziału 6.2 ppkt 3 lit. 4 Wytycznych w zw. z pkt 4.3 Regulaminu poprzez uznanie, iż ww. postanowienia dotyczą również wewnętrznych rozliczeń wykonawcy, któremu beneficjent powierzył wykonanie zadania w ramach projektu, podczas gdy ww. postanowienia dotyczą zasad rozliczania projektu i nie mogą być stosowane do weryfikacji przez organ na co wykonawca przeznaczył środki otrzymane od beneficjenta (Zarzut 9); J. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień, art. 6 ust. 2 TFUE w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 207 ust. 9, z art. 184 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. z § 19 umowy nr [...] oraz odpowiednio - umowy nr [...] poprzez niezastosowanie i uznanie, że organ prawidłowo nałożył korektę w wysokości 25% (za niejednoznaczny i nieprecyzyjny opis przedmiotu zamówienia w obydwu projektach tj. brak pełnej informacji o warunkach udziału w postępowaniu, dokonanie istotnej zmiany umowy w stosunku do treści oferty - projekt [...], niedookreślenie terminu "zgodności z polityką równouprawnienia płci oraz polityka szans i niedyskryminacji - projekt [...]) podczas, gdy organ nie wyliczył i nie określił w jakiej części dofinansowanie zostało wykorzystane niezgodnie z umową, nie wziął pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz nie wykazał zaistnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do stwierdzenia nieprawidłowości uzasadniającej nałożenie korekty finansowej, w szczególności nie uprawdopodobnił, że działanie lub zaniechanie beneficjenta spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, a w konsekwencji sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku z tego budżetu (Zarzut 10); II. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: A. Art. 179a p.p.s.a. poprzez zastosowanie przez Sąd I Instancji w sytuacji, gdy żadna z podstaw uzasadniających zastosowanie powołanego przepisu nie miała miejsca w niniejszej sprawie (Zarzut 11); B. aft. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi tj. zarzutu zawartego w ustępie II punkcie 2) skargi - zarzucie naruszenia przez organ podrozdziału 6.2 ppkt 3 lit. 4 Wytycznych w zw. z pkt 4.3 Regulaminu poprzez uznanie, iż ww. postanowienia dotyczą również wewnętrznych rozliczeń wykonawcy, któremu beneficjent powierzył wykonanie zadania w ramach projektu, podczas gdy ww. postanowienia dotyczą zasad rozliczania projektu i nie mogą być stosowane do weryfikacji przez organ na co Wykonawca przeznaczył środki otrzymane od beneficjenta (Zarzut 12); C. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów i wyprowadzenie wniosków nielogicznych, pozostających z materiałem dowodowym w sprzeczności oraz rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, co skutkowało nieprawidłowym stwierdzeniem, iż organ prawidłowo stwierdził, że skarżący naruszył: a. art. 3 ust. 12, art. 5 ust. 5 pkt 1, art. 13 ust. 10 umowy nr [...] oraz umowy nr [...] w zw. z podrozdziałem 6.5.2 ppkt 6) Wytycznych z 19 września 2016 r. oraz podrozdziałem 6.5.2 ppkt 8) Wytycznych z 19 lipca 2017 r. poprzez brak doprecyzowania w zamówieniach wymogów odnośnie aparatury badawczej oraz zespołu badawczego, podczas gdy wymagania dotyczące udziału w konkursie zostały opisane przez beneficjenta w sposób rzetelny i zgodny z Wytycznymi (Zarzut 13); b. art. 3 ust. 12, art. 5 ust. 5 pkt 1 oraz art. 13 ust. 10 umowy nr [...] w zw. z podrozdziałem 6.5.2. pkt 7) lit. b Wytycznych z 19 września 2016 r. dla projektu [...] oraz podrozdziału 6.5.2 pkt 9) lit. b Wytycznych z 19 lipca 2017 r. dla projektu [...] poprzez niedookreślenie kryterium oceny oferty, podczas gdy kwestionowane kryterium "zgodności z polityką równouprawnienia płci oraz polityką równości szans i niedyskryminacji'' zostało określone w sposób nie budzący żadnych wątpliwości (Zarzut 14); - co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło bowiem do uznania przez Sąd, że zastosowanie przez organ korekty w wysokości 25% było prawidłowe. "Zatem naruszanie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na .". III. Mając na uwadze przytoczone podstawy kasacyjne autor skargi kasacyjnej wniósł w trybie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 21 stycznia 2020 r. oraz decyzji Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 28 października 2019 r. nr 36/2019-WP/1/2019 i umorzenie postępowania administracyjnego w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I Instancji; ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, na postawie art. 203 p.p.s.a.. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia 8 października 2025 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie doprecyzował stanowisko w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. W takim przypadku, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które w tej sprawie okazały się nieuzasadnione. Zgodnie z postanowieniami art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Artykuł 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia zatem wymóg wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach rozpoznawanej skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu zawartego punkcie II.A petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiste usprawiedliwienie podstaw skargi kasacyjnej zachodzi w przypadku, gdy jasnym jest, że zarzuty te zasługują na uwzględnienie. Podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie. Taka też sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji zdecydowało o niezasadności rozpoznawanego zarzutu kasacyjnego. Również niezasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie II.B petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwością, o ile te istotne kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela stanowiska, że postanowienia Wytycznych nie mogą być wykorzystane do weryfikacji przez organ na co wykonawca przeznaczył środki otrzymane od beneficjenta, co szerzej zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia. Również niezasadne okazały się zarzuty ujęty w punkcie II.C petitum skargi kasacyjnej. Na szczególną uwagę zasługuje konstrukcja zarzutów zawartych w tej części skargi kasacyjnej. Otóż autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie wymienionych przepisów prawa procesowego wykazał jako skutki tego naruszenia naruszenie innych przepisów prawa materialnego. Jednocześnie nie wskazano, czy naruszenie przepisów prawa materialnego miało w tym przypadku wiązać się z wadliwą wykładnią tych przepisów, czy też z wadliwym ich zastosowaniem. Nie jest też jasne, czy uznanie przez Sąd I instancji, że zastosowanie przez organ korekty w wysokości 25% było prawidłowe wiązało się z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czy też procesowego. Ażeby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się w sposób merytoryczny do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, konieczne jest wskazanie okoliczności faktycznych świadczących o tym, że doszło do naruszenia tych przepisów. Dodatkowo muszą to być okoliczności pozwalające na wyciągnięcie wniosku, że gdyby nie doszło do podnoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa procesowego to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny niż wynik sprawy określony rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono natomiast na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. Niezasadność zarzutów o charakterze procesowym oznacza w szczególności, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie ustaleń w zakresie stanu faktycznego poczynionych w sprawie przez organ administracyjny i zaaprobowanych następnie przez Sąd I instancji. Niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym, ujęte w punktach I. A – G petitum skargi kasacyjnej. Wspólnym mianownikiem wyżej wymienionych zarzutów jest kwestionowanie przez autora skargi kasacyjnej postanowień Regulaminu konkursu (punktu 3.5.) ze względu na ich sprzeczność z prawem UE. Zgodnie z punktem 3.5. Regulaminu wykonawcami usług mogą być: uczelnia publiczna, państwowy instytut badawczy, instytut PAN lub inna jednostka naukowa będąca organizacją prowadzącą badania i upowszechniającą wiedzę, o której mowa w art. 2 pkt 83 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., która podlega ocenie jakości działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej jednostek naukowych, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014 r., poz. 1620), i otrzymała co najmniej ocenę B. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Z kolei zgodnie z art. 184 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. środkami publicznymi są środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2. Jak stanowi art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W przypadku naruszenia tych procedur, organ miał zatem podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Dodać należy, że procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. prawo zamówień publicznych, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. To umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz Wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Oznacza to, że o naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p. świadczy każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie udzielonego mu dofinansowania (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2025 r., I GSK 338/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę na konsekwencje takiego stanu rzeczy. Otóż w sposób swoisty w prawie administracyjnym kształtują się w takim przypadku wzorce kontroli judykacyjnej, które występują w niniejszej sprawie. Jak wynika z treści umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] lipca 2017 r. obowiązki beneficjenta dotyczące realizacji tej umowy wynikają również z Wytycznych (§ 5 ust 5 pkt 1 umowy). Szczególnie istotnym źródłem - z perspektywy wywiązywania się beneficjenta z obowiązków wynikających z umowy - stanowi obok Wytycznych również Regulamin konkursu, co wynika z postanowień Wytycznych (wersja z 2016 i z 2017 r.), a konkretnie podrozdziału 6.2 ppkt 3 lit. k, zgodnie z którym wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: (...) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym. Na etapie sądowej kontroli decyzji administracyjnej obowiązującej do zwrotu dofinansowania przekazanego uprzednio beneficjentowi na podstawie umowy o dofinansowanie projektu, umowa taka, Wytyczne, a także Regulamin konkursu stanowią elementy wzorca kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku oświadczenie woli beneficjenta wyrażone poprzez podpisanie umowy o dofinansowanie. Podpisanie umowy o dofinansowanie realizacji projektu wywołuje określone i doniosłe skutki prawne. W szczególności beneficjent zobowiązał się do wydatkowania otrzymanych środków finansowych nie tylko zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również zgodnie z tą umową oraz Wytycznymi i Regulaminem. Skoro beneficjent zobowiązał się w umowie do przestrzegania między innymi Wytycznych oraz Regulaminu konkursu, to poza granicami tej sprawy pozostaje kwestia zgodności postanowień Regulaminu (punktu 3.5.) z prawem UE. Taki stan rzeczy według Naczelnego Sądu Administracyjnego determinuje element oświadczenia woli beneficjenta, który w sposób istotny w tym przypadku kształtuje stosunek administracyjnoprawny na etapie ustalenia zwrotu dofinansowania przekazanego uprzednio beneficjentowi na podstawie umowy o dofinansowanie projektu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (ustawy wdrożeniowej) system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Zgodnie zaś z paragrafem 2 ww. przepisu podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodność regulacji składających się na system realizacji programu operacyjnego z prawem powszechnym, w tym również z prawem UE, możliwa jest na etapie sądowej kontroli rozstrzygnięć konkursów. W nawiązaniu do przedmiotowej sprawy należy dojść do wniosku, że kontrola taka była możliwa na etapie rozstrzygnięcia konkursu przeprowadzonego na podstawie ustawy wdrożeniowej. W orzecznictwie wskazuje się, że w świetle art. 6 ust. 2 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 dokumentom systemu realizacji można przyznać walor źródła prawa w szerokim znaczeniu, jako że system ten ma umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko zajęte w doktrynie prezentujące charakter prawny regulaminów stanowiących elementy składowe dokumentacji systemu realizacji programu operacyjnego. Na tym tle wskazuje się na wątpliwość, czy system reguł, według których następuje wyłonienie podmiotów – beneficjentów pomocy finansowej z Unii Europejskiej, można w ogóle rozpatrywać z punktu widzenia właściwego wyłącznie organom administracji publicznej. Powinno się bowiem również brać pod uwagę to, że taki dokument (np. instrukcja, czy regulamin), na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający się o udzielenie wsparcia (czyli regulaminu, ogólnych warunków umów itp.). Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej. Podobne rozwiązania stosowane były i są w obszarach świadczenia usług publicznych, takich jak np. zaopatrzenie w wodę czy dostarczanie energii (zob. D. R. Kijowski, Programy, plany i strategie jako podstawa działań organów administracji publicznej, w: Wpływ przemian cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administrację publiczną, red. J. Zimmermann, P. J. Suwaj, Warszawa 2013, s. 255). Nadmienić w tym miejscu należy, że na etapie rozstrzygnięcia konkursu beneficjent nie kwestionował zgodności postanowień Regulaminu (punktu 3.5.) z prawem UE. Podpisanie przez beneficjenta umowy o dofinansowanie projektu zamyka natomiast możliwość sądowej kontroli zgodności Regulaminu z prawem UE w przypadku ewentualnej kontroli decyzji zobowiązującej do zwrotu dofinansowania przekazanego uprzednio beneficjentowi na podstawie umowy o dofinansowanie projektu. Nie jest zasadny zarzut ujęty w punkcie II.H petitum skarg kasacyjnej. W konstrukcji ww. zarzutu zakwalifikowanego przez skarżącego kasacyjnie jako zarzutu naruszenia prawa materialnego nie wskazano, czy kwestionowana jest błędna wykładnia czy też wadliwe zastosowanie. Natomiast z uzasadnienia ww. zrzutu wynika, że kwestionowane jest wadliwe zastosowanie podrozdziału 6.5.2. pkt 17) lit. a Wytycznych zamiast podrozdziału 6.5.2. pkt 17) lit. c Wytycznych. W tym miejscu należy podkreślić, że uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowanie) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś wedle stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Co istotne - nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (vide np. wyroki NSA z: 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04, 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09). Powyższe jest konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (vide np. wyroki NSA: z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09; z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1046/19; z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3442/21). W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała ustaleń organu administracyjnego zaakceptowanych następnie przez Sąd I instancji, zgodnie z którymi wprowadzona w umowie zmiana miała charakter istotny, bowiem termin wykonania prac stanowił jedno z kryterium oceny ofert i w sytuacji wpłynięcia innych ofert mogło to mieć wpływ na wynik postępowania. Również nie jest zasadny zarzut ujęty w punkcie II.I petitum skarg kasacyjnej. W tym przypadku ze skargi kasacyjnej nie wynika na czym miało polegać naruszenie wymienionych w tym zarzucie postanowień Wytycznych oraz Regulaminu. W tym zakresie nie mógł zastąpić skarżącego kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest zasadny zarzut zawarty w punkcie II.J petitum skargi kasacyjnej. Również w tym przypadku przedmiotem zaskarżenia było zastosowanie (a nie wykładnia) przepisów prawa materialnego wymienionych w ramach tego zarzutu. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała ustaleń organu administracyjnego zaakceptowanych następnie przez Sąd I instancji, zgodnie z którymi doszło do realizacji zamówień przez podmiot nieposiadający, pomimo deklaracji wnioskodawcy, statusu jednostki naukowej z kategorią naukową B, co w dalszej kolejności wiązało się nieodzownie z zastosowaniem najwyższej 100% korekty. Oprócz ww. ustaleń nie zakwestionowano również ustaleń organu administracyjnego, również zaaprobowanych przez Sąd I instancji, związanych z niedookreśleniem kryterium oceny ofert tj. "zgodność z polityką równouprawnienia płci oraz polityką równości szans i niedyskryminacji". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1, art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kwotę 8100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zasądzone koszty kasacyjne obejmują koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie przed NSA radcy prawnego, który prowadził sprawę przed WSA.