I GSK 1125/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 157/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 października 2020 r. nr UP-678/2020 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 157/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) oddalił skargę A. S. (dalej: strona, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z 8 października 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 9 marca 2016 r. przeniósł m.in. na skarżącą, odpowiedzialność za zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek po zmarłym 20 marca 2014 r. spadkodawcy – S.B. Strona złożyła wniosek o umorzenie należności wynikających z ww. decyzji, powołując się na trudną sytuację finansową, rodzinną oraz na stan zdrowia męża. Organ, po przeprowadzonym postępowaniu w sprawie umorzenia decyzją z 29 czerwca 2020 r. umorzył część zadłużenia, ponieważ wnioskodawczyni wykazała, że konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności oraz odmówił umorzenia pozostałych należności z tytułu nieopłaconych składek, ponieważ nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 497, dalej jako: u.s.u.s.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązana nie zgodziła się z ww. decyzję. Zarzuciła, że organ stawia interes publiczny ponad słusznym interesem obywatela. W ocenie strony decyzja ZUS jest wewnętrznie sprzeczna. Wymieniając składniki majątku, z których mógłby zaspokoić zadłużenia wskazuje samochód, a następnie stwierdza, że jest on niezbędny rodzinie i jego zbycie byłoby nieuzasadnione. Wnioskodawczyni twierdzi, że nie tylko nie może zbyć samochodu, ale i ZUS de facto nie jest w stanie zaspokoić się z niego. Organ po przeanalizowaniu sprawy stwierdził, że pomimo braku zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji ostatecznie w świetle przedłożonych przez stronę dokumentów stan faktyczny nie uległ zmianie. Zatem decyzja pierwszej instancji została wydana prawidłowo. Organ ustalił, że przesłanka z art. 28 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła, ponieważ płatnik zmarł jednak istnieją następcy prawni, na których ZUS decyzją z 3 marca 2016 r. przeniósł odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek. Przesłanki określone w art. 28 pkt 2, 3, 4 i 4b nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Przesłanka określona w art. 28 pkt 4a nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Przesłanka wymieniona w art. 28 pkt 5 nie zachodzi, ponieważ Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Przesłanka opisana w art. 28 pkt 6 nie zachodzi, ponieważ: dotychczas w stosunku do strony ZUS nie prowadził postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania przedmiotowych należności, nie nastąpiło stwierdzenie braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne, wnioskodawczyni posiada stałe źródło dochodu. Jednocześnie nie wystąpiła przesłanka braku majątku niepodlegającego egzekucji, ponieważ wnioskodawczyni posiada nieruchomości. W ocenie Zakładu powyższe nakazuje stwierdzić, że nie ma możliwości umorzenia należności z tytułu składek wynikłych z decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na podstawie art. art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Skarżąca zaskarżyła decyzję organu do WSA. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ prawidłowo stwierdził brak przesłanek nieściągalności. Zobowiązany (S. B.) wprawdzie zmarł, ale pozostawił po sobie następców prawnych, na których ZUS przeniósł odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. całkowita nieściągalność ma miejsce wówczas gdy zobowiązany zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Istotne ponadto jest, że skarżąca posiada stałe źródło dochodu. Zatrudniona jest bowiem na podstawie umowy o pracę w urzędzie Miasta w S. Wnioskodawczyni posiada ponadto majątek w postaci kilku nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że organ na nieruchomości położonej w Tujsku dokonał zabezpieczenia hipotecznego należności z tytułu składek na kwotę 417063 zł. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. całkowita nieściągalność ma miejsce wówczas gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednocześnie Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, co świadczy o braku przesłanki nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Przesłanka określona w art. 28 pkt 4a u.s.u.s. również nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniosła skarżąca przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa, w szczególności art. 7 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.), tj. dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w oparciu o cały zebrany w sprawie i wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy. Następnie dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod wskazane wyżej przepisy prawne. Zajęte stanowisko Zakład przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Samo zaś niezadowolenie skarżącej z treści wydanego rozstrzygnięcia nie może oznaczać, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Z orzeczeniem WSA nie zgodziła się Skarżąca. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt. 1-6 oraz art. 30 u.s.u.s., zgodnie z którą po pierwsze: należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności , po wtóre: składki opłacane za pracowników nie mogą być umarzane w ogóle, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "należności z tytułu składek" prowadzić musi do stwierdzenia, że termin: należności z tytułu składek, jest pojęciem zbiorczym, co oznacza, że regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek jako takich ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, które to dodatkowe należności mogą być umarzane, nawet mimo braku przesłanki nieściągalności, 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez ograniczenie kontroli sądowej decyzji administracyjnej wyłącznie do elementów formalnych co narusza zawartą w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowaną w art. 77 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, wprowadzając w to miejsce quasi cywilistyczną zasadę prawdy formalnej. Mając powyższe na względzie Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W treści skargi kasacyjnej Skarżąca kasacyjnie podniosła argumentacje na poparcie postawionych zarzutów. ZUS nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). W zarzucie procesowym skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ograniczenie kontroli sądowej decyzji administracyjnej wyłącznie do elementów formalnych, wprowadzając w miejsce zasady prawdy obiektywnej quasi cywilistyczną zasadę prawdy formalnej. Z zarzutem tym w okolicznościach faktycznych sprawy zgodzić się nie można. Wprawdzie Sąd I instancji w końcowej części uzasadnienia stwierdza, że sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Jednak dalej wyjaśnia, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga bowiem organ administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji organu. W ocenie NSA, zasadnie Sąd I instancji uznał, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga organ oraz, że rozstrzygniecie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek należy do kompetencji Zakładu. Wyjaśnić wypada, że sąd administracyjny jedynie kontroluje legalność zaskarżonej do niego decyzji administracyjnej, co oznacza badanie jej zgodności z prawem. Kontroluje zatem zgodność wydanej przez organ decyzji z przepisami prawa o postępowaniu, jak i z przepisami materialnoprawnymi. Bada, czy w procesie wydawania decyzji dotyczącej uprawnień czy też obowiązków nakładanych na stronę postępowania nie doszło do naruszenia tych regulacji. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy, nie wydaje decyzji administracyjnej. Także w przypadku dojścia do etapu uznania administracyjnego w przypadku wydawania decyzji o takim charakterze, do którego to etapu wydawania decyzji nawiązał w swym uzasadnieniu Sąd I instancji, sąd administracyjny nie rozstrzyga takiej sprawy, jak i nie wydaje decyzji uznaniowej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Kontroluje jedynie, czy podczas procedowania w tej materii przez organ, nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Ocena legalności zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji nie oznacza zatem tylko formalnej kontroli, jak ujmuje to strona skarżąca kasacyjnie w omawianym zarzucie, ale, jak wyżej to już zauważono, kontrola ta obejmuje swym zakresem także wykładnię i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zatem w zakresie prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz formalnego badania decyzji, do czego nawiązuje Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mieści się kontrola legalności takiej decyzji zarówno pod kątem jej zgodności z prawem procesowym, jak i z prawem materialnym. Odnośnie zaś badania zasadności wydania decyzji, do czego też nawiązuje WSA w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, stwierdzić należy, że w przypadku decyzji uznaniowych zasadność uznania nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny bada w tym przypadku jedynie, czy w przedmiocie tego uznania nie doszło do uchybienia prawu procesowemu, jak i przepisom prawa materialnego. Nadmienić jednak należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Z uwagi na brak zaistnienia w sprawie jakiejkolwiek z przesłanek uznania – przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek – organ wydał decyzję związaną odmawiającą umorzenia. I w tym przypadku badanie zasadności wydania takiej decyzji wchodzi w zakres kompetencji sądu administracyjnego. Rację zatem miałaby strona postępowania, gdyby omawiane stwierdzenie Sądu I instancji, odnosiło się do decyzji związanej. Nie ma to jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji przeprowadził w sprawie wszechstronną kontrolę legalności zaskarżonej do WSA decyzji. Zbadał ją, co do jej zgodności z prawem, zarówno pod kątem procesowym, a także, co najważniejsze, pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, o czym dobitnie świadczy treść uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji przedstawił i omówił przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną umorzenia należności z tytułu składek ZUS, a mianowicie: art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 3, art. 28 ust. 3a oraz art. 30 u.s.u.s., a także § 3 rozporządzenia wykonawczego. Dokonał przy tym wykładni tych przepisów, rozgraniczając te regulacje i wskazując, jakich konkretnie należności z tytułu składek dotyczą poszczególne przepisy. Zbadał wszystkie przesłanki stanowiące podstawę do umorzenia z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., konkludując, że w okolicznościach stanu faktycznego sprawy nie zachodzi żadna z przesłanek stanowiących o całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Stwierdził jednak, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis § 3 pkt 3 rozporządzenia, który pozwala na umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, które mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. I stąd też, co wymaga w sprawie podkreślenia, bierze się to rozróżnienie i samo rozstrzygniecie, co do umorzenia należności z tytułu składek płatnika składek i odmowy umorzenia pozostałych należności z tytułu składek, ze względu na brak przesłanki ich całkowitej nieściągalności. W świetle przedstawionych rozważań zarzut procesowy należało uznać za nieusprawiedliwiony. W zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 1-6 oraz art. 30 u.s.u.s. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na tym, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a także na tym, że składki opłacane za pracowników nie mogą być umarzane w ogóle. Strona twierdzi również w tym zarzucie, że dodatkowe należności, takie jak: odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowe opłaty, mogą być umarzane nawet mimo braku przesłanki nieściągalności. Z zarzutem tym zgodzić się nie można. Przede wszystkim stwierdzić należy, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przekonują do tego przepisy rozporządzenia, które to, jak wyżej to już zauważono, umożliwiają umorzeni należności z tytułu składek, pomimo braki ich całkowitej nieściągalności. Przypomnieć jeszcze raz należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl zaś art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Nie jest też zasadne twierdzenie, że składki opłacane za pracowników nie mogą być umarzane w ogóle. Przeczy temu instytucja umarzania należności z tytułu składek uregulowana w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Z powołanego przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Zauważyć wypada, że przepis ograniczający umorzenia składek z art. 30 u.s.u.s dotyczy bowiem jedynie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Zgodnie bowiem z jego treścią do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c. Ograniczenie to nie znajduje zatem zastosowania do składek za pracowników finansowanych przez płatnika składek. Nie można też zgodzić się z poglądem strony prezentowanym w omawianym zarzucie kasacyjnym, że dodatkowe należności, takie jak: odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowe opłaty, mogą być umarzane nawet mimo braku przesłanki nieściągalności. Po raz kolejny przypomnieć należy, że możliwość umorzenia należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek płatnika. Zgodnie bowiem z już przywoływanym art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W świetle przedstawionych rozważań omówiony zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię również należało uznać za nieusprawiedliwiony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.