I GSK 1126/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3617/21 w sprawie ze skargi A na postanowienie Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie określenia kwoty dofinansowania na realizację projektu postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. umorzyć postępowanie w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3617/21, odrzucił skargę A na postanowienie Centrum Projektów Polska Cyfrowa z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie określenia kwoty dofinansowania na realizację projektu oraz zwrócił uiszczony wpis od skargi. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256, ze zm.; dalej: k.p.a.), w toku postępowania administracyjnego wszczętego przez Centrum Projektów Polska Cyfrowa na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2019.869, ze zm.; dalej u.f.p.) nie mieści się w katalogu aktów i czynności, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. zaskarżony akt nie jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, albowiem nie jest ono ani postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania, ani też postanowieniem w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Nie jest również postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, albowiem po jego wydaniu postępowanie administracyjne toczy się nadal. Zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga również sprawy co do istoty, albowiem sprawa administracyjna, w toku której zostało ono wydane dotyczy określenia kwoty dofinansowania udzielonego na realizację projektu przypadającej do zwrotu oraz określenia sposobu zwrotu środków i terminu od którego nalicza się odsetki – a zawieszenie lub odmowa zawieszenia postępowania prowadzonego w tej sprawie nie należy do jej istoty, jest kwestią wpadkową. Także w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie sposób znaleźć adekwatnej podstawy prawnej uzasadniającej dopuszczalność takiej skargi. Wobec tego skarga podlegała odrzuceniu na postawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła strona, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, względnie, w razie wątpliwości, o uprzednie skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu koszów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w sprawie, w której wydano zaskarżone postanowienie, do czasu rozstrzygnięcia niniejszej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie, w której wydano zaskarżone postanowienie, w przypadku skierowania do TSUE pytania prejudycjalnego – ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla strony w przypadku nieudzielenia stronie wnioskowanych zabezpieczeń. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz.U.E. C 326, 26.10.2012, s. 391-407, dalej: KPP) oraz art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U.1993.61.284; dalej: EKPCz) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. w zw. art. 52 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2016.217); art. 206 u.f.p., § 5 ust. 13 Porozumienia trójstronnego w sprawie systemu realizacji Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020 zawartego w dniu 22 grudnia 2014 r., na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy, w którym Instytucja Zarządzająca powierza Instytucji Pośredniczącej zadania związane z realizacją Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020 oraz przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013 r., str. 320) – ze względu na złożenie wniosku o zawieszenie postępowania zwrotowego w oparciu z § 22 ust. 3 umowy o dofinansowanie sporządzonej i wydanej na podstawie ww. przepisów; w zw. z art. 207 ust. 1 i 9 u.f.p. w zw. z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2021.1805 ze zm.; dalej: k.p.c.), polegające na: - niezapewnieniu stronie skutecznego środka prawnego w postaci umożliwienia uzyskania rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie przed wydaniem decyzji administracyjnej dotyczącej zwrotu dofinansowania, którego dotyczyła ta umowa o dofinansowanie, które to niezapełnienie wynika ze stałej i ukształtowanej wykładni przepisów k.p.a. i p.p.s.a. przez organy administracji i sądy administracyjne, traktującej wyroki sądów powszechnych w przedmiocie umowy o dofinansowanie jako niewiążące organów administracji i sądów administracyjnych, względnie mniemające znaczenia prawnego, a przez to niewymagające zawieszenia postępowania zwrotowego; - niezapewnieniu stronie możliwości uzyskania orzeczenia bezstronnego i niezawisłego sądu w zakresie rozwiązania umowy o dofinansowanie, wobec utrwalonej praktyki orzeczniczej, zgodnie z którą ani organ administracji, ani sądy administracyjne, nie orzekają w tym przedmiocie, poprzez odmowę zawieszenia postępowania zwrotowego do momentu uzyskania takiego orzeczenia od sądu powszechnego; - niezapewnieniu stronie skutecznego środka prawnego w zakresie rozstrzygnięcia proceduralnego będącego środkiem zabezpieczenia – postanowienia organu w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. – do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej rozwiązania umowy o dofinansowanie przez sąd powszechny; - powodowaniu konieczności podjęcia obrony do co istoty sprawy zarówno przed sądem powszechnym, jak i przed organem administracji jednocześnie, przez co tworząc ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia administracyjnego odmiennego od orzeczenia sądu powszechnego; - przesunięciu możliwości uzyskania środka prawnego w przedmiocie zawieszenia postępowania zwrotowego aż do momentu rozstrzygnięcia istoty sprawy przez organ administracji, co odwleka możliwość uzyskania środka prawnego, nadal nieobejmującego analizy zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie, czyniąc postępowanie przewlekłym, a środek prawny nieskutecznym ze względu na upływ czasu i zakres kognicji sądów administracyjnych, tym samym (a) bez wyraźnej podstawy prawnej odmawiając związania organów administracji orzeczeniem sądu powszechnego, (b) pozbawiając stronę dostępu do bezstronnego i niezawisłego sądu, (c) pozbawiając stronę skutecznego środka zabezpieczenia, (d) tworząc stan niepewności prawnej, na ryzyko i potencjalną szkodę strony, oraz (e) tworząc stan przewlekłości wynikający z orzekania co do istoty sprawy i z pominięciem zagadnienia zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie przez organy administracji, co narusza prawo strony do skutecznego środka prawnego i bezstronnego i niezawisłego sądu, wymagane w sprawach dotyczących stosowania przepisów prawa Unii Europejskiej i przyznanych Unii Europejskiej kompetencji w systemie przepisów prawa krajowego, do którego odnosi się KPP i EKPCz. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonej podstawy i zarzutów skargi kasacyjnej, które nie okazały się skuteczne. Mając na uwadze przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone skargą postanowienie z przyczyn oczywistych nie było postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty ani postanowieniem kończącym postępowanie, w związku z czym rozważeniu podlega kwestia czy spełniało ono przesłanki uznania go za postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Z uwagi na powyższe należy odnotować, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przypadku postanowień dotyczących zawieszenia i podjęcia zawieszonego postępowania decydujące znaczenie ma treść art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że brak jest podstaw do uznania, że wyrażenie "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" obejmuje także postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wątpliwości takie były zasadne na tle pierwotnego brzmienia tego przepisu, które przewidywało możliwość zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, co znalazło wyraz w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00. Zauważyć jednak należy, że na skutek nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., art. 101 § 3 k.p.a. uzyskał obecne brzmienie, z którego wynika możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprost wskazuje, że niewykreślone z jego treści wyrażenia "postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania" obejmuje wszelkie przypadki postanowień związanych z zawieszeniem i odmową podjęcia zawieszonego postępowania. Oznacza to, że analizowanemu wyrażeniu nie można od daty wejścia w życie nowelizacji przypisywać szerokiego znaczenia wynikającego z uzasadnienia wskazanej powyżej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższych wywodów przedmiotem zażalenia może być jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz odmowie jego podjęcia. Wolą ustawodawcy, postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania są niezaskarżalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1501/17). Tym samym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie mieści się w zakresie postanowień, które podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, odrzucając złożoną skargę, nie naruszył przepisów art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i argumentów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji co do zastosowania art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w kontekście niniejszej sprawy. Jak słusznie zauważył WSA, z art. 47 Karty Praw Podstawowych i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE istotnie wynika prawo do skutecznej kontroli sądowej w sporach dotyczących prawa Unii Europejskiej. W szczególności prawo to gwarantuje możliwość zaskarżenia do sądu m.in. ostatecznych decyzji w sporach dotyczących prawa UE. W realiach sprawy administracyjnej, w której wniesiono skargę, taka decyzja może zostać dopiero wydana na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. Ponadto, zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od tej właśnie decyzji. Jeżeli zostanie wydana taka decyzja, to po spełnieniu wymogów formalnych i merytorycznych uregulowanych we właściwych przepisach, stronie skarżącej będzie przysługiwało prawo wszczęcia sądowej kontroli jej legalności. Oznacza to, że ani zaskarżone postanowienie ani niniejsze orzeczenie nie pozbawia strony skarżącej prawa do sądu – bez względu na to, czy chodzi o prawo podmiotowe gwarantowane przez prawo krajowe, unijne czy międzynarodowe. Przywołane przez skarżącą przepisy fundamentalne prawa UE oraz EKPCz nie gwarantują bowiem prawa do sądowej kontroli każdej incydentalnej czynności i każdego aktu o charakterze wpadkowym – wydanych w toku postępowania dotyczącego stosowania prawa Unii Europejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do wystąpienia do TSUE z pytaniem prawnym o zaproponowanej przez kasatora treści (str. 33-34 skargi kasacyjnej), ponieważ – jak to już zostało wywiedzione powyżej – brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie narusza prawa do sądu, ponieważ prawidłowość takiego rozstrzygnięcia o charakterze wpadkowym może zostać zakwestionowana w skardze na decyzję wydaną co do istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. postanowienia. Natomiast w punkcie 2. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, uznając, że wobec oddalenia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi, stało się ono bezprzedmiotowe.