I GSK 1134/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1035/15 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1035/15 po rozpoznaniu skargi R. K.(dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor) z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę pomocy na zalesienie: uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach (dalej: organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący złożył w dniu [...] sierpnia 2015 r. w Biurze Powiatowym ARMiR w Białobrzegach wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2015 rok zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r., nr 187, poz. 1929 ze zm. dalej: rozporządzenie). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ I instancji biorąc za podstawę art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.) w związku z § 10 ust. 5 rozporządzenia odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku. Orzekając na skutek zażalenia, Dyrektor postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych z powodu przekroczenia terminu o jakim mowa w § 10 ust. 5 w związku z § 6 ust. 3 rozporządzenia. W ocenie organu termin wskazany w tym przepisie jest terminem prawa materialnego. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, zaznaczył, że kwestią istotną z punktu widzenia legalności zaskarżanego postanowienia jest ocena jaki charakter ma termin z art. 10 ust. 5 rozporządzenia oraz konsekwencje prawne jego uchybienia. Sąd I instancji, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał, że termin wynikający z § 10 ust. 5 rozporządzenia ma charakter tylko instrukcyjny. Zauważył przy tym, że skarżący po złożeniu wniosku w terminie przepisanym w prawie, jak również po terminowym przedłożeniu wymaganych oświadczeń uzyskał już płatność na zalesienie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Zdaniem WSA oceniany termin z § 10 ust. 5 rozporządzenia ma na celu zmotywowanie producenta rolnego wniosków o wypłatę płatności w związku z wydaną decyzją o przyznaniu płatności na zalesianie i jego uchybienie nie powoduje wskazywanych przez organ konsekwencji prawnych. Zdaniem Sądu I instancji należało uznać, że uchybienie terminowi do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2015 rok (premii zalesieniowej) nie dawało podstaw do zastosowania przepisu art. 61a ust. 1 k.p.a., a złożony przez skarżącego wniosek o wypłatę płatności za 2015 rok winien być merytorycznie rozpoznany przez właściwe organy. Organ w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. błędną wykładnie § 10 ust. 5 w zw. § 6 ust. 3 rozporządzenia przez uznanie, że termin wskazany w tym przepisie jest terminem jedynie instrukcyjnym podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do uznania, że jest to termin prawa materialnego. 2. niezastosowanie § 10 ust. 5 w związku z § 10 ust. 4 rozporządzenia w stanie faktycznym sprawy, które to przepisy rozpatrywane łącznie wskazują, że po tym gdy strona otrzyma pierwszą decyzję o przyznaniu płatności obowiązują ją już bezwzględnie następnie terminy na składanie kolejnych wniosków o wypłatę płatności w terminie wskazanym w § 6 ust. 3 rozporządzenia. 3. niezastosowanie art. 61a ust. 1 k.p.a. podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym przepis powyższy powinien być zastosowany. Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie, w kontekście zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, sprowadza się do oceny charakteru prawnego terminu do złożenia wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności na zalesianie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego termin na złożenie wniosku o wypłatę płatności, o którym mowa jest w § 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich jest terminem instrukcyjnym. Analiza regulacji zawartych w § 6 i § 10 rozporządzenia prowadzi do następujących konstatacji. Norma zawarta w § 6 dotyczy sytuacji, gdy producent rolny zwraca się do kierownika biura Agencji z wnioskiem o przyznanie płatności. Natomiast wniosek, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia, dotyczy wypłaty należności w postaci premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej przysługującej za dany rok. Nie jest to więc wniosek o przyznanie płatności, ponieważ kwestia przyznania płatności rozstrzygana jest na podstawie decyzji wydawanej w oparciu o § 10 ust. 2 rozporządzenia w następstwie pierwotnego wniosku o przyznanie płatności na zalesienie składanego na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wskazana różnica pomiędzy wnioskiem o przyznanie płatności, a wnioskiem o jej wypłatę ma istotne znaczenie dla rozróżnienia charakteru terminów z § 6 ust. 3 oraz § 10 ust. 5. Termin określony w § 6 ust. 3 dotyczy bowiem złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesienie. Natomiast § 10 ust. 5 normuje inną kwestię, gdyż dotyczy wyłącznie terminu wypłaty premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej w kolejnych latach po przyznaniu pierwszej płatności. Zatem o ile pierwszy z powołanych terminów, inicjujący powstanie relacji materialnoprawnej w postaci przyznania płatności, należy uznać za termin o charakterze materialnym, o tyle charakteru takiego nie ma już termin z § 10 ust. 5 rozporządzenia, który związany jest z samą wypłatą środków finansowych wcześniej przyznanych na mocy decyzji. Zatem użyte w omawianym przepisie odesłanie do odpowiedniego stosowania § 6 ust. 3, nie będzie w tym przypadku oznaczało stosowania tej regulacji wprost, lecz jej odpowiednie stosowanie z uwzględnieniem specyfiki wniosku, który dotyczy jedynie wypłaty środków, czyli swego rodzaju konsekwencji decyzyjnego przyznania płatności. Innymi słowy stwierdzić należy, że odesłanie w § 10 ust. 5 rozporządzenia do odpowiedniego stosowania przepisu § 6 ust. 3, odnosi się do dat określających podany w § 6 ust. 3 rozporządzenia termin, ale nie przesądza charakteru terminu, w jakim trzeba złożyć wniosek o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych. Charakter ten wynika bowiem z analizy rodzaju uprawnienia, do realizacji którego wniosek o wypłatę płatności zmierza. Podkreślić należy, że prawodawca regulując materię przyznawania płatności na zalesianie, a później ich wypłaty, wprost w § 10 ust. 2 rozporządzenia postanowił, że płatność na zalesianie przyznawana jest na podstawie decyzji. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że w przypadku gdy producent rolny złożył w terminie oświadczenie, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji przyznaje płatność na zalesianie, w formie decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia. Natomiast regulacja dotycząca wypłaty środków, a mianowicie przepis § 10 ust. 4 rozporządzenia takiej formy już nie przewiduje. Wynikam z niej bowiem, że premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego Agencji. W ocenie NSA, takie rozwiązanie jest świadomym i konsekwentnym działaniem prawodawcy uzasadnionym brakiem usprawiedliwienia dla dublowania rozstrzygnięcia potwierdzającego przyznanie płatności, a także rozwiązaniem zapobiegającym powstawaniu kolizji pomiędzy decyzjami. Decyzyjna odmowa wypłaty kolidowałaby bowiem z decyzją przyznającą płatność. Zauważyć w tym miejscu bowiem należy, że w decyzji przyznającej płatność orzeka się o wsparciu na zalesianie płatnym jednorazowo po wykonaniu zalesiania, premii pielęgnacyjnej płatnej corocznie przez okres pięciu lat począwszy od dnia wykonania zalesiania oraz premii zalesieniowej płatnej corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesiania. Wreszcie w przypadku niespełnienia warunków do wypłaty tych premii za dany okres organ wydaje decyzję wstrzymującą płatność, a ona nie koliduje z decyzją przyznającą płatność. Motywując zapadłe rozstrzygnięcie stwierdzić dalej należy, że w wyroku z dnia 11 grudnia 2000 r. sygn. akt U 2/00 Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób; system". Zdaniem Trybunału, termin "tryb" w języku prawniczym oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw i nie może być odnoszony do metody działania organów władzy publicznej, rozumianej jako zbiór zasad materialnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na ww. wyrok TK w uchwale 7 sędziów z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09, ONSAiWSA 2010/5/83, LEX nr 577569, dotyczącej terminu instrukcyjnego występującego w rozporządzeniu wykonawczym stwierdził, że w ramach ustawowego pojęcia "szczegółowe warunki i tryb" Trybunał dopuszcza możliwość określenia terminów obowiązujących w postępowaniu regulowanym przepisami aktu wykonawczego, jednakże terminom tym nadaje charakter wyłącznie procesowy. Wtrącić w tym miejscu należy, że rozporządzenie stanowiące podstawę prowadzonych rozważań, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zostało wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 42, poz. 386, Nr 148, poz. 1551 i Nr 162, poz. 1709), o czym stanowi wprost wstępna cześć tego aktu wykonawczego. Z przepisu delegacyjnego wynika natomiast, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Zatem w rozporządzeniu wykonawczym w zakresie ustalenia trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych Rada Ministrów uzyskała kompetencję do uregulowania procedury rozpatrywania spraw. W powołanej wyżej uchwale NSA również zauważa, że w piśmiennictwie wskazuje się ponadto, że na gruncie prawa administracyjnego uzasadnione jest oparcie się na poglądach wyrażonych w doktrynie prawa cywilnego, w świetle których, jeżeli skutek upływu terminu polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Jeżeli natomiast zakreśla granice czasowe dla dokonania czynności procesowej, jest terminem prawa procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski: glosa do wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1994, nr 3, s. 80). Z uchwały tej także wynika, że w akcie wykonawczym do ustawy na podstawie upoważnienia do określenia szczegółowych warunków i trybu postępowania nie można regulować istoty treści stosunku administracyjnoprawnego. Sporny termin z § 10 ust. 5 rozporządzenia jest, w ocenie NSA, jak to już wcześniej zauważono, terminem instrukcyjnym. Jego upływ nie może bowiem skutkować wygaśnięciem prawa przyznanego wcześniejszą decyzją, co mogłoby być efektem upływu terminu prawa materialnego. Nie jest on też terminem prawa procesowego, gdyż złożenie wniosku o wypłatę płatności nie wszczyna postępowania administracyjnego, którego zwieńczeniem byłoby wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, jak i nie wyznacza granic czasowych dla dokonania czynności procesowej w toku postępowania administracyjnego. Ma on jedynie charakter porządkowy, wyznacza standardy postępowania w zakresie wypłaty płatności premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, nie wywołując przy tym – co do zasady – bezpośrednio dla wnioskodawcy negatywnych skutków prawnych materialnych czy procesowych. Ingerencja w treść stosunku materialnoprawnego poprzez pozbawienie prawa do płatności, winna być wprost w przepisach wskazana i co do zasady winna być to materia ustawowa. Ustanowienie w przepisie delegacyjnym dla organu wykonawczego kompetencji do określenia warunków i trybu postępowania wskazuje, że materią rozporządzenia mogą być objęte terminy procesowe i instrukcyjne, a nie terminy, których upływ będzie skutkował utratą prawa wcześniej nabytego w drodze decyzji. Inną kwestią, w ocenie NSA, jest zmniejszenie powierzchni zalesiania w następnym roku lub w kolejnych latach, a także realna możliwość kontroli na miejscu, w celu zweryfikowania czy stan powierzchni zadeklarowanej jako zalesieniowa, jest zgodny ze stanem rzeczywistym. Zmniejszenie powierzchni deklarowanej do płatności w związku z wyłączeniem części gruntów spod zalesiania, jak i też ustalenie podczas kontroli na miejscu, że stan rzeczywisty nie pokrywa się ze stanem powierzchni zadeklarowanej, uprawnia organ do pomniejszenia płatności. Podkreślić należy, że są to sytuacje następcze w stosunku do stanu przyjętego za podstawę faktyczną w dacie przyznania płatności. Nie są one równoważne z uchybieniem terminu określonego w § 10 ust. 5 rozporządzenia. Wpływają one bowiem następczo na relację materialnoprawną ustaloną w decyzji o przyznaniu płatności. Oczywiście, nie można zaaprobować twierdzenia, na które powołuje się organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co do możliwości składania wniosku o płatności w roku następnym lub nawet w kolejnych latach, nie byłoby bowiem wtedy możliwe zweryfikowanie aktualnej powierzchni zalesieniowej istniejącej w danym roku, za który przysługuje płatność. Zatem, w ocenie NSA, wniosek o płatność w postaci premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, winien być złożony w terminie zakreślonym przepisami, a więc od 1 czerwca do 15 lipca danego roku, nie mniej jednak uchybienie temu terminowi, choć dopuszczalne ze względu na jego instrukcyjny charakter, nie może wykraczać poza ramy czasowe możliwości dokonania przez organ weryfikacji stanu rzeczywistego, tj. ustalenia w danym roku faktycznej powierzchni zalesieniowej i stanu uprawy. Zatem za nieusprawiedliwione należało uznać pierwsze dwa zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, a mianowicie § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię (zarzut pierwszy), oraz § 10 ust. 5 w zw. z § 10 ust. 4, poprzez ich niezastosowanie (zarzut drugi). W konsekwencji, także za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisu prawa procesowego, tj. art. 61a ust. 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.