VIII SA/Wa 1035/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę pomocy na zalesienie 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego R. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako Dyrektor) zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015 roku, nr [...], biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013 roku, poz. 267 ze zm. dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty pomocy na zalesianie – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. R. K. złożył w dniu [...] sierpnia 2015 roku w Biurze Powiatowym ARMiR w B. wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2015 rok zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (DZ.U z 2004 roku, nr 187, poz. 1929 ze zm. dalej jako rozporządzenie). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 roku organ pierwszej instancji biorąc za podstawę art. 61a § 1 k.p.a. w związku z § 10 ust.5 rozporządzenia odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł skarżący R. K.. Organ odwoławczy wyżej powołanym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie § 6 ust.3 rozporządzenia wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie od 1 czerwca do 15 lipca danego roku. Zgodnie z § 10 ust.4 rozporządzenia premia pielęgnacyjna i premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych. Zgodnie z § 10 ust.5 rozporządzenia przepis § 6 ust.3 rozporządzenia stosuje się odpowiednio tj. wniosek składa się w terminie od 1 czerwca do 15 lipca. W ocenie organu powyższy termin jest terminem prawa materialnego i w przypadku naruszenia tego terminu dochodzi do wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do innych nadzwyczajnych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania zalicza się przedawnienie materialnoprawne – upływu terminu, po którym strona może domagać się uprawnienia. Upływ terminu do złożenia wniosku skutkował zatem odmową wszczęcia postępowania o przyznanie wnioskowanej płatności. Z tych też względów zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należało uznać za nienaruszające przepisów prawa. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniósł R. K.. W skardze podnosił, że błędnie organ ustalił, iż wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2015 rok złożył [...] lipca, a [...] sierpnia 2015 roku. Powołując się na zasadę stosowaną przy składaniu wniosków o płatności bezpośrednie wnosił o naliczenie i potrącenie kary za każdy dzień zwłoki w złożeniu wniosku o płatności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał zaprezentowaną argumentację w zaskarżonym postanowieniu i podnosił, że termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności – zgodnie z § 10 ust.5 w związku z § 6 ust.3 rozporządzenia na charakter terminu prawa materialnego i wniosek winien być złożony w okresie od 1 czerwca do 15 lipca. Uchybienie temu terminowi powoduje wygaśnięcie prawa. Skarżący uchybił temu terminowi składając wniosek w dniu [...] lipca 2015 roku i dlatego podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadza ocenę zgodności postanowienia z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja (postanowienie) jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). W niniejszej sprawie kwestią istotną z punktu widzenia legalności zaskarżanego postanowienia jest ocena jaki charakter ma termin z art. 10 ust. 5 rozporządzenia, a co za tym idzie jakie są konsekwencje prawne jego uchybienia. R. K. wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych(PROW [...]) na rok 2015 złożył w dniu [...] lipca 2015 roku. W niniejszej sprawie organy odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych z powodu przekroczenia terminu o jakim mowa w § 10 ust.5 w związku z § 6 ust.3 rozporządzenia, który ich zdaniem jest terminem prawa materialnego. Należy zauważyć, iż zgodnie z § 4 rozporządzenia płatności na zalesianie dzieli się na: - wsparcie bezpośrednie – stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność za poniesiony koszty zalesienia; premię pielęgnacyjną – stanowiącą zryczałtowaną płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych, wypłacaną corocznie przez okres 5 lat oraz premię zalesieniową – stanowiącą zryczałtowaną płatność za utracone dochody z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na leśne, wypłacaną przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Przepis § 6 ust.1 rozporządzenia odnosi się do przyznania płatności na zalesianie i taki wniosek zgodnie z ust.3 § 6 składa się do kierownika biura powiatowego Agencji w terminie od 1 czerwca do 15 lipca danego roku. Po spełnieniu wymogów formalnych producent rolny przystępuje do zalesienia i w terminie 7 dni od założenia uprawy informuje o tym nadleśniczego, a w terminie 14 dni od złożenia informacji o założeniu uprawy leśnej, jednakże nie później niż do 31 maja : - roku w którym zalesienie wykonano wiosną, albo - roku następującego po roku w którym zalesienie wykonano jesienią - składa kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem wraz z oświadczeniem nadleśniczego potwierdzającego ten fakt. Zgodnie z § 10 ust.2 rozporządzenia w przypadku gdy producent złoży powyższe oświadczenie organ przyznaje płatność na zalesianie, w terminie 30 dni od złożenia oświadczenia. W kolejnych latach producent może uzyskać premię pielęgnacyjną oraz premię zalesieniową, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności, a przepis § 6 ust.3, do wniosku o wypłatę stosuje się odpowiednio. Z powyższych uregulowań wynika, że sytuacja z § 6 występuje wtedy gdy producent rolny zwraca się do organu z wnioskiem o przyznanie płatności. Natomiast wniosek o którym mowa w art. 10 ust.4 rozporządzenia dotyczy wypłaty płatności przysługującej za dany rok. Nie jest to wniosek o przyznanie płatności, ponieważ kwestia przyznania płatności została rozstrzygnięta decyzją wydaną na podstawie §10 ust.2 rozporządzenia. Termin określony w § 6 ust.3 dotyczy złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesianie. Termin z § 10 ust.5 rozporządzenia dotyczy kwestii wypłaty premii pielęgnacyjnej, bądź zalesieniowej wypłacanych w kolejnych latach po przyznaniu pierwszej płatności. Pierwszy termin dotyczy treści i powstania prawa i należy uznać go za termin prawa materialnego. Takiego charakteru nie ma termin z § 10 ust.5 rozporządzenia, który jest związany z procedurą wypłaty środków z przyznanej wcześniej producentowi pomocy. Odesłanie do odpowiedniego stosowania § 6 ust.3 nie oznacza, iż przepis ten stosujemy wprost i ma on tożsamy charakter. W orzecznictwie wskazuje się, że przy ubieganiu się przez producenta rolnego o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, terminy określone dla niego dla dokonywania poszczególnych czynności pomiędzy wnioskiem o przyznanie płatności, a złożeniem oświadczenia dla kierownika o wykonaniu zalesienia są terminami porządkowymi( instrukcyjnymi), których naruszenie w postępowaniu administracyjnym nie ma wpływu na przyznanie płatności. To od producenta rolnego zależy kiedy po zalesieniu uzyska tę płatność po uprzednim dokonaniu czynności informacyjnych( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego syg. akt II GSK 919/09, wyrok z dnia 7 lipca 2015 roku, syg. akt II GSK 1159/14). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2012 roku, syg. akt II GSK 1173/11 wyraził pogląd , że ,, uprawnienie do żądanie wypłaty wieloletnich premii, zalesieniowej i pielęgnacyjnej ma charakter wtórny w stosunku do płatności na zalesianie gruntów rolnych, stanowiąc konsekwencje przyznania w formie decyzji i następnie wypłaty płatności podstawowej – tj. płatności na zalesianie gruntów. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że termin wynikający z § 10 ust.5 rozporządzenia ma charakter tylko instrukcyjny. Należy zauważyć, że skarżący po złożeniu wniosku w terminie przepisanym w prawie, jak również po terminowym przedłożeniu wymaganych oświadczeń uzyskał już płatność na zalesienie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku, nr [...]. Oceniany termin z § 10 ust.5 ma na celu zmotywowanie producenta rolnego wniosków o wypłatę płatności w związku z wydaną decyzją o przyznaniu płatności na zalesianie i jego uchybienie nie powoduje wskazywanych przez organ konsekwencji prawnych. Zdaniem Sądu należało uznać, że uchybienie terminowi do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2015 rok (premii zalesieniowej) nie dawało podstaw do zastosowania przepisu art. 61a ust.1 k.p.a. Złożony przez skarżącego wniosek o wypłatę płatności za 2015 rok winien być merytorycznie rozpoznany przez właściwe organy. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.