I GSK 1257/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 991/22 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w I. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 lipca 2022 r. nr 070000/71/569229/2020 w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 991/22 po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w I. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 2 czerwca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W skardze kasacyjnej zarzucono: I. wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania, iż organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na przyjęciu, że w związku z niedostatecznym rozpatrzeniem materiału dowodowego oraz brakiem prawidłowego uzasadnienia decyzji zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że wsparcie w postaci zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należnych składek nie przysługiwało, co znalazło bezpośrednie odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a organ wskazał i wyjaśnił podstawy prawne wraz z przytoczeniem okoliczności faktycznych mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. II. Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono ponadto: - naruszenie art. 31zo ust. 1a ustawy z dnia 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, polegającą na: niezasadnym przyjęciu, iż treść przepisu jest na tyle niedoprecyzowana w kwestii ustalania poziomu zatrudnienia jako jednej z przesłanek do przyznania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, że wymaga odwołania się do innych aktów prawa unijnego regulujących tę kwestię, podczas gdy przywołany wyżej przepis w materii ustalania poziomu zatrudnienia stanowi o ilości osób zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych (niezależnie od wymiaru etatu); - niezasadnym przyjęciu, że każdy z okresów objętych wnioskiem o ulgę winien zostać poddany odrębnej ocenie organu, podczas gdy organ dokonał oceny całości wniosku przez pryzmat art. 31 ust. la pkt 1 ustawy COVID. Skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podkreślić należy przy tym, że sprawa była po raz kolejny rozpatrywana przez sąd administracyjny. Bowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1371/21 uchylono decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 sierpnia 2020 r., nr 070000/71/412521/2020-RED-RDZ-ODW-EB, w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Zdaniem Sądu, nie było możliwe skontrolowanie poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ nie wiadomo na podstawie jakich dokumentów organ ustalił, że spółka zatrudniała 53 pracowników, w sytuacji, gdy spółka kwestionowała tę liczbę. WSA w Krakowie nie przesądził, czy spółka jest uprawniona do skorzystania z wnioskowanego zwolnienia, wskazał natomiast, że analiza poziomu zatrudnienia w przedsiębiorstwie skarżącej spółki winna uwzględniać definicję małego przedsiębiorstwa w rozumieniu Rozporządzenia Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu. W art. 5 załącznika I do ww. rozporządzenia wskazano natomiast, że przy ustalaniu liczby pracowników chodzi o poziom zatrudnienia liczony według pełnych etatów, nie zaś ilości zatrudnionych osób. Poziom ten będzie zatem przekroczony tylko wtedy, gdy zatrudnionych będzie więcej niż 49 osób na pełnym etacie, bądź też zliczone etaty ogółu zatrudnionych przekroczą poziom 49 pełnych etatów. Kluczowy w realiach niniejszej sprawy jest zatem przepis art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12 i wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1404/13). Zasadą jest zatem, że po uprawomocnieniu orzeczenia zawierającego określoną "ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania" będą wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również wobec organów wymienionych w art. 170 p.p.s.a. Ten ostatni przepis explicite wskazuje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem, w świetle normy art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. wykładnia i wskazania zawarte w tych wyrokach są wiążące zarówno dla sądu I instancji rozpoznającego sprawę jak i dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. może polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające, bądź niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania. "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten Sąd oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 1999, Nr 5, poz. 101). Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, braku wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego, a także np. prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. "Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku Sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej" (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. str. 220). W tej sprawie zasadniczą przyczyną pierwotnego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego było stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszenia przez organ przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji nieustalenia poziomu zatrudnienia w przedsiębiorstwie, przy czym analiza organu winna uwzględniać definicję małego przedsiębiorstwa w rozumieniu Rozporządzenia Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu. Obowiązkiem z kolei sądu I instancji, dokonującego kontroli legalności ponownie wydanej w tej sprawie decyzji było zweryfikowanie wypełnienia powinności organu wynikających z ww. orzeczeń. Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia art. 153 p.p.s.a. W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, że jeśli skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, nakierowanego na stanowisko sądu I instancji o związaniu oceną prawną, to bez takiego zarzutu zakwestionowanie stanowiska sądu I instancji nie jest możliwe (zob. np. wyrok NSA z: 8 grudnia 2023 r. sygn. akt II FSK 386/21; 15 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 739/22). Brak zarzutu naruszenia art. 153 czyni przedmiotową skargę kasacyjną nieskuteczną odnośnie do podniesionych zarzutów, z uwagi na podane na wstępie granice rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym (art. 183 § 1 p.p.s.a.) Brak ten uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalenie, czy zasadnie Sąd I instancji wydając obecnie zaskarżony przyjął, że jest związany oceną prawną przyjętą w wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1371/21. Argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można uzupełnić o treść zasady przyjętej w art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którą orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt III FSK 920/21). Należy zauważyć, iż autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie odnosi się do akcentowanej w wydanych w sprawie wyrokach kwestii zastosowania i wykładni przepisów rozporządzenia Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. Przepisów ww. rozporządzenia w zarzutach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie przywołuje i nie dokonuje ich analizy. Natomiast jak już zauważono powyżej, z wytycznych prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1371/21 wynika jednoznacznie, iż "analiza poziomu zatrudnienia w przedsiębiorstwie skarżącej spółki winna uwzględniać definicję małego przedsiębiorstwa w rozumieniu Rozporządzenia Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu. Określenie poziomu zatrudnienia uprawniającego do otrzymania spornej ulgi niejako koreluje z definicją małego przedsiębiorstwa w rozumieniu tego rozporządzenia". Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.