I GSK 1299/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1272/18 w sprawie ze skargi O. B. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udzielenia dotacji dla przedszkola niepublicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1272/18 oddalił skargę O. B. (dalej "skarżąca") na czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie udzielenia dotacji dla przedszkola niepublicznego za miesiące styczeń, luty i marzec 2018 r. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżąca, prowadząca N. w P. otrzymała dotację dla prowadzonego przez nią przedszkola za miesiące styczeń, luty oraz marzec 2018 r. Pismem z 30 stycznia 2018 r., wystąpiła do Urzędu Miasta i Gminy P., wnosząc o udzielenie szczegółowych informacji w zakresie zasad ustalania wysokości dotacji należnej za rok 2018, na rzecz przedszkoli. Zwróciła się o informację co do wartości bazowych stanowiących podstawę dla ustalenia wysokości należnej dotacji. Pismem z 8 lutego 2018 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. przedstawił organom prowadzącym przedszkola na terenie gminy wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli zgodnie z definicją zawartą w art. 12 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203), dalej: "u.f.z.o.". Pismem z 27 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w zakresie ustalenia dotacji na rok 2018 i przekazania jej należnej dotacji za okres od stycznia do marca 2018 r., który wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1272/18 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że mechanizm ustalania podstawowej kwoty dotacji został określony w u.f.z.o. Wyjaśniając sposób wyliczenia wysokości dotacji dla przedszkoli organ wskazał, że stawka dotacji na 2018 r. została ustalona zgodnie z art. 12 u.f.z.o. Sąd I instancji stwierdził, że przyjęty przez organ sposób jest prawidłowy, a skarżąca nie przedstawiła konkretnych wielkości i metodologii, która jej zdaniem powinna być uwzględniona. Kwestionowane przez skarżącą wydatki Centrum Usług Wspólnych zostały wyliczone proporcjonalnie do liczby dzieci, tzn. wszystkie wydatki bieżące podzielono przez ogólną liczbę dzieci we wszystkich obsługiwanych placówkach oświatowych, a następnie pomnożono przez liczbę dzieci w przedszkolach gminnych. Natomiast wydatki bieżące Wydziału Oświaty zostały uwzględnione jako zwiększenie wydatków bieżących w pozycji: wydatki ujęte w planie budżetowym urzędu Gminy. Sąd I instancji uznał, iż wobec braku regulacji szczegółowych w tym zakresie, przyjęty przez organ sposób wyliczeń jest racjonalny i obiektywnie uzasadniony. Ustalenie tych wysokości nie ma zatem charakteru dowolnego i poddaje się weryfikacji. Następnie skarżąca na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 175 § 1, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 12 i art. 16 i 17 u.f.z.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie wysokości dotacji podstawowej poprzez nieuwzględnienie w tym wyliczeniu wszystkich kwot wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach, względnie poprzez zastosowanie włączeń w zakresie dochodów związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych, a nieprzewidzianych w art. 12, czego następstwem jest przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 13 lutego 2019r., sygn. akt V SA/Wa 1272/18 oddalającego skargę na czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie udzielenia dotacji dla przedszkola niepublicznego za miesiące styczeń, luty i marzec 2018r., ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej kasacyjnie nie podważa legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (patrz: wyrok NSA z 26 marca 2014r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła naruszenia przepisów proceduralnych. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Należy zauważyć, że ograniczając zarzuty do naruszenia prawa materialnego, nie można kwestionować dokonanych przez organ, a zaakceptowanych przez Sąd ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w zakresie ustalenia dotacji na rok 2018 i przekazania skarżącej należnej dotacji za okres od stycznia do marca 2018 r. Wskazać należy, że jak zasadnie podkreślił to Sąd I instancji skarga na czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w zakresie ustalenia dotacji na rok 2018 nie może stanowić podstawy do podważenia uchwały budżetowej Gminy P. na rok 2018, a tym samym zarzutów dotyczących jej treści. Podkreślić należy, że w Rozdziale 3 u.f.z.o. uregulowano zasady finansowania niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz publicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez ministrów, osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne. Zgodnie z art. 9 u.f.z.o., ilekroć w tym rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2. Natomiast w myśl art. 12 ust. 1 u.f.z.o., ilekroć w tym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o: 1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach, 4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli, 5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach, 6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach, 7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił wyjaśnienia organu z których wynika, że stawka dotacji na 2018r. została ustalona zgodnie z art. 12 u.f.z.o. Organ w piśmie z 8 lutego wskazał m.in., że miesięczna stawka dotacji dla przedszkola publicznego prowadzonego przez inną niż Gmina P. osobę prawną lub osobę fizyczną na rok 2018 wynosi 1.017,29 zł miesięcznie, dla przedszkola niepublicznego 762,97 zł oraz dla punktu przedszkolnego 406,29 zł. Uwzględniono wydatki bieżące z rozdziałów 80146 (dokształcanie i doskonalenie nauczycieli) oraz 80195 (pozostała działalność). Kwestionowane przez skarżącą wydatki Centrum Usług Wspólnych zostały wyliczone proporcjonalnie do liczby dzieci, tzn. wszystkie wydatki bieżące CUW podzielono przez ogólną liczbę dzieci we wszystkich obsługiwanych placówkach oświatowych, a następnie pomnożono przez liczbę dzieci w przedszkolach gminnych. Natomiast wydatki bieżące Wydziału Oświaty zostały uwzględnione jako zwiększenie wydatków bieżących w pozycji: wydatki ujęte w planie budżetowym urzędu Gminy. Dokonano również aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, która na dzień 1 kwietnia 2018r. wynosi 12.448,2266 zł. Wskazać należy, że art. 17 ust. 3 u.f.z.o. normuje regułę obliczania dotacji dla przedszkola, ujmując ją w relacji do dotacji dla szkoły na poziomie 75% tej ostatniej. Z kolei art. 16 ust. 1 u.f.z.o. określa, że dotacja przysługuje także dla osób prawnych i osób fizycznych prowadzących przedszkola. Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego w postaci jego niewłaściwego zastosowania oznacza błąd subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Polega ono zatem na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji lub organ podatkowy. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego w podniesionej w skardze kasacyjnej formie może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, który został przyjęty jako podstawa wyrokowania, a nie na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może wobec tego opierać się na kwestionowanym przez stronę ustaleniu określonego faktu, czy też stanu faktycznego (patrz np.: wyrok NSA z 13 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2391/11, publ. CBOSA). Jak wskazano na wstępie dokonując oceny sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, wobec braku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny za miarodajny dla jego oceny przyjmuje stan faktyczny sprawy ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd meriti. Przyjąć w tej sytuacji należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zastosowania zakwestionowanych przez skarżącą przepisów art. 12, art.16 i art. 17 u.f.z.o. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.