I GSK 1512/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 1106/16 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w P na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną. Votum separatum Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 1106/16 oddalił skargę A w P na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: A w P – dalej: skarżąca lub spółka - 17 marca 2014 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Kierownik Biura Powiatu Białogardzkiego ARiMR z siedzibą w Białogardzie [...] odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej, z uwagi na sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności, sprzecznych z celami systemów wsparcia. Orzekając na skutek odwołania skarżącej Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie decyzją z [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że istotą sprawy jest ustalenie czy spółkę należy traktować jako niezależny podmiot, który prowadzi działalność rolniczą w rozumieniu przepisów art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009), czy też występujące powiązania kapitałowo-osobowe wskazują na sztuczny podział jednego "gospodarstwa" na wiele mniejszych jednostek produkcyjnych, dyskwalifikując stronę z możliwości ubiegania się o płatności. W tym kontekście za punkt wyjścia organ przyjął art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011). Dokonując oceny samodzielności funkcjonalnej spółki ustalono, iż posiada ona siedzibę w miejscowości P, pod adresem: [...], oraz że pod tym adresem działa także 14 spółek prawa handlowego (zarządzanych lub kontrolowanych przez A.N.) oraz 3 osoby fizyczne, wskazujące ten adres jako adres zamieszkania, tj.: 1) A, 2) B, 3) C, 4) D, 5) E, 6) F 7) G, 8) H, 9) I, 10) J, 11) K, 12) L 13) Ł, 14) M, 15) C.V. 16) C.B., 17) A.O. Organ II instancji przedstawił skład osobowy zarządów wskazanych podmiotów, datę utworzenia i wpisania do KRS, a także składane przez nie wnioski do uzyskania płatności i działki ewidencyjne zgłaszane w tych wnioskach (w tym przypadki wycofywania wniosków z uwagi na jednoczesne zgłaszanie do płatności tych samych działek przez kilka z ww. podmiotów). Na bazie dokumentów posiadanych przez organ ustalono, że z "gospodarstwa" wydzielono w 2012 r. (i w 2013 r.), ze spółki "M" Sp. z o.o., jednostki produkcyjne poprzez wydzierżawienie gruntów. Uprzednio grunty te były zgłaszane przez jeszcze inną spółkę kontrolowaną przez A.N., tj. Ł Jedną z takich jednostek, którym wydzierżawiono grunty była A w P. Skarżąca gospodaruje na gruntach wcześniej zgłaszanych przez Ł (zgłaszane przez ten podmiot do płatności w latach wcześniejszych), zarządzanych na podstawie umowy zawartej przez Spółkę przez M Sp. z o.o. Proces wydzielania odrębnych jednostek organizacyjnych i podziałów gruntów na poszczególne jednostki w poszczególnych latach organ przedstawił w ujęciu tabelarycznym na s. 11 zaskarżonej decyzji, wskazując, że od 2012 r. mamy do czynienia z 11 dodatkowymi jednostkami produkcyjnymi (od 2013 r. wydzielono dodatkowo jednostkę spółki), wydzielonymi w obrębie jednego gospodarstwa. Ponadto spółka (jak i inne podmioty – ww. spółki oraz osoby fizyczne, działające pod adresem Pobłocie 14) łączy z M Sp. z o.o. (pierwotna spółka "M" Sp. z o.o. na podstawie uchwały z 8 grudnia 2014 r. została przejęta przez grupę producentów rolnych w kategorii ziarna zbóż i nasion oleistych - GRUPA POBŁOCIE Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która to spółka po dokonaniu przejęcia zmieniła nazwę na M Sp. z o.o.). Umowa o Gospodarowaniu Gruntem Rolnym z dnia 15 maja 2013 r., w ramach której podmioty zlecają wykonanie usług rolniczych obejmujących kompleksową uprawę roślin na terenie działek ewidencyjnych będących we władaniu Zleceniodawców, przy czym kompleksowa uprawa roślin obejmuje m.in.: wykonanie usługi uprawy roli, siewu, oprysku, rozsiewania nawozów, usług na użytkach zielonych oraz zbioru plonów, dostawę na działkę rolną środków do produkcji rolnej takich jak materiał siewny, nawozy, ośrodki ochrony roślin. Zgodnie zaś z § 4 zawartych umów o gospodarowanie gruntem, w celu zabezpieczenia należności z tytułu wykonywanych usług, płody rolne pochodzące z pól, które są przedmiotem umowy, pod warunkiem ich zebrania przez zleceniobiorcę, zostają z tym dniem przywłaszczone na zabezpieczenie roszczeń do czasu zapłaty wynagrodzenia z umowy; strony dopuszczają możliwość rozliczenia wzajemnych zobowiązań i należności w formie kompensaty wzajemnych rozrachunków. Poszczególne jednostki gospodarują na gruntach dzierżawionych od spółki M Sp. z o.o., przy czym wszelkie zabiegi wykonywane są przez Spółkę M Sp. z o.o. Zapłata za usługi zabezpieczona jest płodami rolnymi i jednostki te jako zrzeszone w grupie obowiązane są sprzedawać płody do spółki M, która jest jednocześnie grupą producentów. Powyższe wskazuje na istnienie istotnych więzi między ww. podmiotami. Choć z jednej strony dokonano podziału gospodarstwa, to z drugiej koncentruje się produkcję i obrót towarem w celu maksymalizowania zysku ze sprzedaży płodów w ramach grupy producentów. Oznacza to, że doszło do podziału gospodarstwa wyłącznie w celu uzyskania jak największego poziomu finansowania z funduszy unijnych a także z budżetu krajowego. Organ odwoławczy podkreślił też, że analiza powiązań osobowych w ramach kilkunastu spółek kapitałowych prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z grupą osób fizycznych (A.N., C.V., A.O. i C.B.), które poprzez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach prawa handlowego (w tym spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością i spółkach komandytowych oraz spółkach prawa handlowego utworzonych na gruncie prawa niemieckiego) mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Korzystając z tego, w wyniku zawartych umów dzierżawy podzieliły istniejące wcześniej gospodarstwo rolne, poprzez wydzielenie gruntów, na mniejsze jednostki produkcyjne. Biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez A.N., C.V., C.B. oraz A.O. umiejscowionych pod adresem P 14, trzeba przyjąć, że wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy. Podmioty te są jednym gospodarstwem, w ramach którego, wyodrębnione zostały mniejsze jednostki produkcyjne działające w formie spółek prawa handlowego, lub wykazywane jako zarządzane przez osoby fizyczne (A.N., C.B., C.V., A.O.). Organ II instancji stwierdził, że analiza powiązań kapitałowych i personalnych pomiędzy podmiotami, wyodrębnienia znacznej części gospodarstw w 2012 r. (w momencie objęcia modulacja płatności bezpośrednich, oraz zastosowaniem współczynnika korygującego), sposobu prowadzenia przez nie działalności, wspólnego adresu oraz łączących je stosunków cywilnoprawne, pozwalała na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te wynikają z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez wiele podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Tworzenie tak wielu podmiotów prowadzących działalność o tym samym profilu rolniczym, zarządzanych przez tą samą grupę osób, które wymieniały się między sobą posiadanymi gruntami, wskazuje, że sensem ekonomicznym utworzenia wielu powiązanych podmiotów i wykreowania posiadania przez te podmioty gruntów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje i degresywność płatności Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podniósł, że sztuczne stworzenie warunków do uzyskania pomocy i brak odrębności gospodarstwa – jak w tej sprawie - jest wystarczające do odmowy przyznania płatności. Jak ustalono Skarżąca została utworzona w dniu 30 stycznia 2008 r., wspólnikami skarżącej w dniu objęcia udziałów byli M Spółka z o.o., Ł, A, A.N., N. Sąd I instancji podkreślił, że w latach 2010 – 2014 powierzchnia "gospodarstwa" spółki zmniejszyła się z 822,32 ha. W roku 2014 skarżąca zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej 46,23 ha gruntów wydzierżawionych od M Sp. z o.o. Spółka potwierdziła, co w efekcie nie jest przedmiotem sporu, że usługi gospodarowania gruntem rolnym świadczone były na jej rzecz przez M Sp. z o.o., której wspólnikami byli A, A.N., członkami zarządu - A.N. i C.B.. M Sp. z o.o. świadczyła usługi, które obejmowały kompleksową uprawę roślin oraz skup plonów, była także grupą producentów rolnych, wydzierżawiała grunty. Takie umowy o gospodarowanie zawarły również inne podmioty mające wspólną siedzibę/adres, tj. [...]. Zdaniem WSA w sprawie zostały stworzone w sposób sztuczny i pozorny warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez skarżącą pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia i doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.). Sąd I instancji podał, że poczynając od 2012 r. wydzielonych zostało 12 jednostek produkcyjnych a podział gruntów dotyczy łącznie 18 podmiotów (spółek i osób fizycznych) – powiązanych kapitałowo i osobowo poprzez osoby A.N., C.B., C.V., A.O. A.N. występuje jako współudziałowiec w 12 spółkach, pełniąc w 14 funkcje reprezentacyjne, C.B., A.O., C.V. odpowiednio jako wspólnicy i zarządzający 8 spółkami. Osoby te również występują jako wspólnicy i reprezentujący skarżącą. Z powyższych ustaleń wynika, że mamy do czynienia z grupą osób fizycznych (A.N., C.V., A.O. i C.B.), które poprzez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach prawa handlowego (w tym spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością i spółkach komandytowych oraz spółkach prawa handlowego utworzonych na gruncie prawa niemieckiego) mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Korzystając z tego, w wyniku zawartych umów dzierżawy podzieliły istniejące wcześniej gospodarstwo rolne, poprzez wydzielenie gruntów, na mniejsze jednostki produkcyjne. Biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez A.N., C.V., C.B. oraz A.O. umiejscowionych pod adresem [...], trzeba przyjąć, że wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy. Podmioty te są jednym gospodarstwem, w ramach którego, wyodrębnione zostały mniejsze jednostki produkcyjne działające w formie spółek prawa handlowego lub wykazywane jako zarządzane przez osoby fizyczne - A.N., C.B., C.V., A.O. Sąd podkreślił, że celem tworzenia kolejnych spółek, jest zdaniem skarżącej unikanie koncentracji produkcji z powołaniem się na stanowisko Banku Światowego w przedmiocie megafarm zawarte w pracy K.D, D.N. i S.S. Stosownie do obowiązujących przepisów - w przypadku grupy producentów rolnych - celem jest dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności, nie sposób zatem nie dostrzec, że więzi grupy to więzi strategiczne i służą koncentracji. Zatem skoro jak wskazał organ odwoławczy, a czego nie zakwestionowała skarżąca, indywidualizując jedynie czynności usług, M spółka z o.o. świadczyła usługi, które de facto obejmowały wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i to na rzecz innych podmiotów pod adresem [...], przeczy to wskazywanej intencji tworzenia kolejnych spółek w tym spółki skarżącej, która miała służyć unikaniu koncentracji. Skoro z jednej strony dokonano podziału gospodarstwa w celu decentralizacji produkcji (zysku, strat), a z drugiej strony koncentruje się produkcję i obrót towarem w ramach grupy producentów, to zdaniem Sądu I instancji zasadnie organ uznał, że doszło do podziału gospodarstwa wyłącznie w celu uzyskania jak największego poziomu finansowania z funduszy unijnych, a także z budżetu krajowego. Aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkunastu spółek kapitałowych, jak przez pojedyncze osoby fizyczne (reprezentowane przez tego samego pełnomocnika, który również reprezentuje jako członek zarządu spółki) należy postrzegać jako skierowane na ominięcie limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Nie bez znaczenia jest również przy ocenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, fakt zmiany przepisów w zakresie przyznania płatności, który miał miejsce w 2012 r. Zdaniem Sądu I instancji tworzenie sztucznych warunków jest procesem, który może mieć miejsce także po zarejestrowaniu podmiotu w Krajowym Rejestrze Sądowym, a wyraża się, tak jak w niniejszym przypadku, szeregiem podejmowanych czynności, w tym przekazywaniem pomiędzy powiązanymi osobami określonych działek powierzchni gruntu celem ominięcia obowiązujących limitów dopłat. Działanie skarżącej miało zatem na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia i wyczerpało przesłanki z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. WSA zauważył, że skarżąca ubiegająca się o płatności rolne, nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębnionym pod względem technicznym ani ekonomicznym gospodarstwem, a z pozostałymi podmiotami jest ściśle powiązana osobowo, kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Sąd I instancji podał, że organ nie kwestionował formalnoprawnego wyodrębnienia podmiotów ubiegających się o płatności rolne. Przedmiot sporu sądowego trzeba jednak w tej sprawie umieścić na innej płaszczyźnie i tak też – słusznie – uczyniły organy obu instancji. W sprawie chodzi o to czy materiał dowodowy sprawy pozwalał przyjąć, że owo formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe strony (na bazie gruntów, którymi wcześniej dysponował jeden podmiot, i przy wskazanych wieloaspektowych powiązaniach) mogło być uznane za wyodrębnienie sztuczne, dokonane w celu uzyskania płatności nienależnych w świetle postanowień art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Organy oparły rozstrzygnięcie o zapisy Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, akta rejestracji producenta i zawarte tam dokumenty, dane z KRS, dokumenty złożone przez Skarżącą na wezwanie organu a organ odwoławczy w związku z powołaniem się przez Skarżącą w odwołaniu na toczące się postępowanie w sprawie wpisu do ewidencji producentów dodatkowo o dokumenty z akt postępowań w sprawie uchylenia czynności materialno-technicznej i odmowie dokonania wpisu do ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, a także dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do raportów z kontroli na miejscu dla Grupy oraz członków Grupy M Sp. z o.o.: [...] Zdaniem WSA organy zebrały i oceniły materiał dowodowy, i na jego podstawie poczyniły niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące czasokresu powstania podmiotów, a w przypadku skarżącej znacznego zmniejszenia od 2012 r. dzierżawionej powierzchni, składu osobowego podmiotów powiązanych, przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, pełnione funkcje, powiązania kapitałowe, ustaliły brak samodzielności technicznej, brak sprzętu rolniczego, przeanalizowały deklarowanie działek do płatności - skąd wywiedziono trafną konkluzję, że skarżąca, nie prowadziła rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej). Nie jest bowiem jednostką wyodrębnioną pod względem technicznym (tożsama siedziba i brak zaplecza sprzętu), cechuje ją ta sama działalność (rolnicza), jedność ekonomiczna, czyli powiązania osobowe i kapitałowe, nie posiada odrębnego kierownictwa, wszak w rzeczywistości zarządzana jest przez te same osoby co pozostałe podmioty i co bardzo istotne, nawet nie uprawiała dzierżawionych gruntów, bowiem kompleksowa uprawę roślin na wydzierżawionych gruntach świadczył sam podmiot wydzierżawiający (M Sp. z o.o.). Wreszcie zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo ustaliły cel jaki zamierzano w wyniku tych praktyk osiągnąć, a mianowicie pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych, poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej, na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne, Sąd wnioski te podzielił w całej rozciągłości. Spółka nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów potwierdzających, że była odrębna jednostką. Sąd odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) wskazał, że obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Oznacza to, że nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro zatem działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania takiej korzyści (co wcześniej wykazano), prowadzą do nieprzyznania korzyści (wedle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16). Sąd podkreślił, że organy wyjaśniły dlaczego, pomimo poprawności formalnej wniosku o płatność, stworzone zostały warunki umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zweryfikowały, czy wnioskująca o płatność Spółka pomimo zarządzania przez kierownictwo, które zarządza 14 spółkami jest samodzielną, odrębną jednostką, spełniającą kryteria odrębnego gospodarstwa prowadzącego działalność rolniczą. Organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz rozważyły wszechstronnie spełnienie przesłanek omawianej klauzuli obejścia prawa – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych. A w P w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie w razie podzielenia wyłącznie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Kierownika Bitna Powiatu Białogardzkiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 marca 2015 roku o nr 0298-2015-000374. Autor skargi kasacyjnej w każdym z przypadków wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez: a) błędne ustalenie, że sprzeczne z zasadami logiki jest z jednej strony tworzenie grupy producentów rolnych, a z drugiej strony podejmowanie działań dekoncentracji gospodarstw celem uzyskania większej efektywności; b) brak umiejscowienia tzw. "tworzenia sztucznych warunków" w czasookresie, co skutkowało brakiem możliwości odniesienia się do konkretnych działań Skarżącego i ich obrony; c) poprzestanie na stwierdzeniu, że Skarżący stworzył sztuczne warunki, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia bez wskazania z którymi konkretnie celami programu uzyskanie płatności byłoby sprzeczne. II. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 8 rozporządzenia Rady 65/2011 poprzez błędną wykładnię rozszerzającą, a w konsekwencji błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że Skarżący stworzył sztuczne warunki w celu otrzymania płatności, w tym poprzez niedostrzeżenie różnicy pomiędzy jakościowymi "warunkami wymaganymi do otrzymania płatności" a ilościowymi przesłankami uzyskania wsparcia w określonej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są trafne i skuteczne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej przez NSA wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierających odpowiednie zarzuty. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna A w P oparta została na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, iż nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez WSA wynikać powinno, jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącej kasacyjnie jako samodzielnego podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, iż możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną. Zarzucając naruszenie art. 30 Rozporządzenia 73/2009 przez błędną wykładnię tego przepisu, skarżąca kasacyjnie spółka podnosi, że przepis ten należy wykładać ściśle tj. że nie dokonuje się płatności na rzecz beneficjentów, którzy tworzą sztuczne warunki, by otrzymać w ogóle płatność, a nie płatność w podwyższonej wysokości. Uznając przedstawioną wykładnię za nieprawidłową należy wskazać, że w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, iż przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko. W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32). W konstrukcji art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 917/18). Tak też wyłożył wzmiankowany przepis Sąd I instancji, słusznie akceptując, jako prawidłowe, analogiczne rozumienie tego uregulowania przez organ orzekający w sprawie. Wypada przy tym zaakcentować, że strona skarżąca nie kwestionuje, iż stworzyła "sztuczne warunki", niemniej jednak, według spółki, to nie wystarcza do zastosowania w stosunku do niej art. 30 Rozporządzenia, rozumianego w sposób, jak przedstawiła to w niniejszej skardze (str. 5 skargi kasacyjnej). Uwzględniając powyższe, zarzut kasacyjny naruszenia ww. art. 30 Rozporządzenia przez błędną jego wykładnię należy uznać za niezasadny. Należy przy tym przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższe stanowisko stanowi odzwierciedlenie argumentacji zawartej w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sadu Administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z 19 listopada 2014r., sygn. akt II GSK 2576/14) , które wielokrotnie powoływały się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa (...) opubl. www.eur-lex.europa.eu. Skoro zarzut błędnej wykładni art. 30 Rozporządzenia 73/2009 nie jest uzasadniony należy w dalszej kolejności rozważyć zarzut naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego (naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013) skarżąca kasacyjnie podnosi po pierwsze, że niezasadnie Sąd I instancji uznał za sprzeczne z zasadami logiki tworzenie z jednej strony grupy producentów rolnych dla jednego produktu celem uzyskania lepszych warunków sprzedaży, a z drugiej podejmowanie działań dekoncentracji celem uzyskania większej efektywności. Po drugie, według strony skarżącej, z uzasadnienia wyroku nie wynika w jakim czasookresie umiejscowiono stworzenie "sztucznych warunków" a zdaniem strony powinno się ono odnosić do stanu faktycznego z chwili powstania podmiotu ergo jego zorganizowania. Po trzecie, nie został wymieniony choćby jednej cel, który zostałby osiągnięty , gdyby skarżąca otrzymała płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Przytoczna regulacja zawiera szczególną, w stosunku do przepisów K.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 K.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Oznacza to w konsekwencji, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się do powołanego w ramach tej podstawy art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, w której uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Uregulowanie to nie służy natomiast zwalczaniu stanowiska Sądu w zakresie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. Nadto, wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, w motywach zaskarżonego wyroku podniesiono, iż wykazane przez organ wieloaspektowe powiązania osobowe i kapitałowe, brak wyodrębnienia pod względem technicznym świadczą o tym, że A w P nie jest samodzielną, odrębną jednostką, spełniającą kryteria odrębnego gospodarstwa prowadzącego działalność rolniczą. Z trafne należy uznać stanowisko, że pomimo poprawności formalnej wniosku o płatność stworzone zostały warunki umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Sąd I instancji uznał, że rację ma organ twierdząc, iż sztuczny podział gospodarstwa poprzez utworzenie spółek kapitałowych miał na celu zwiększenie maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. Swoje rozważania WSA poczynił w sposób nie naruszający art. 141 § 4 p.p.s.a., co wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym przedstawiono również szczegółowe wyliczenia w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, gdyż wykazano okoliczności świadczące o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi formalnie odrębnymi podmiotami (spółkami). Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie wyczerpujące a przedstawienie tych motywów w zaskarżonym wyroku powoduje, że nie ma potrzeby powtarzania ich w tym miejscu. Zatem zaaprobowanie przez Sąd I instancji tych prawidłowych ustaleń organu oraz wniosków z nich płynących było w pełni zasadne. Bezpośrednim celem systemu dopłat bezpośrednich jest wyrównanie dochodowości gospodarstw rolnych oraz poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Na tle ustalonego, niepodważonego stanu faktycznego sprawy, nie sposób uznać, że strona skarżąca, choć spełnia definicje dotyczące rolnika a jej gospodarstwo definicje gospodarstwa wynikające z art. 2 Rozporządzenia 73/2009, osiąga cel w postaci zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Analiza całokształtu powiązań między spółkami, czas ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności pozwalały na ustalenie, że skoordynowane przez nie działania (zgłaszanie gruntów do płatności) nie były przypadkowe. Miały one na celu pozyskanie wyższych płatności niż należna tj. w przypadku, gdyby o płatność zwracał się jeden podmiot. Stworzenie zaś sztucznych warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów pomocy w ramach obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej prowadzi do nieprzyznania lub wycofania korzyści finansowych. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.