I GSK 1573/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3693/21 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. G. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3693/21 oddalił skargę WW. G. (dalej "skarżący", "strona") na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności członka zarządu stowarzyszenia z tytułu zwrotu dofinansowania ze środków unijnych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Skarżący pełnił funkcję członka zarządu Stowarzyszenia Poznański Akademicki Inkubator Przedsiębiorczości z siedzibą w Poznaniu, które było beneficjentem dofinansowania realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie, działający jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia dla Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 ustaliła, że środki dofinansowania projektu wykorzystano z naruszeniem procedur. W dniu 3 listopada 2016 r. Instytucja Pośrednicząca wydała wobec Stowarzyszenia (jako beneficjenta dofinansowania) decyzję określającą kwotę środków dofinansowania podlegającą zwrotowi wraz odsetkami. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.), dalej "u.f.p.". Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy - decyzją z dnia 14 czerwca 2017 r., wydaną przez ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego, działającego jako Instytucja Zarządzająca dla PO KL 2007-2013. IP wszczęła egzekucję wobec Stowarzyszenia postępowanie egzekucyjne, które tylko częściowo doprowadziło do zaspokojenia dochodzonej należności publicznoprawnej określonej w ww. decyzjach - co do pozostałej części postępowanie egzekucyjne umorzono jako bezskuteczne. W konsekwencji, IP wszczęła postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności osób trzecich za zaległą należność publicznoprawną przypadającą od stowarzyszenia. W postępowaniu tym IP ustaliła, że w dniu upływu terminu płatności należności publicznoprawnej skarżący pełnił funkcję członka zarządu Stowarzyszenia. Na tej podstawie, decyzją z 29 lipca 2020 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie przypisał Skarżącemu solidarną odpowiedzialność za zaległą należność publicznoprawną stowarzyszenia wraz ze Stowarzyszeniem i pozostałymi członkami zarządu, tj. K. P. . Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania Skarżącego Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej zaskarżoną decyzją z 12 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 17 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3693/21 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie upłynął pięcioletni termin na wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odpowiedzialności skarżącego jako osoby trzeciej za zaległą należność publicznoprawną przypadającą od Stowarzyszenia. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanej wobec Stowarzyszenia, a określającej kwotę należności publicznoprawnej z tytułu zwrotu środków dofinansowania stanowi art. 207 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 3) podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Postępowanie to nie może być bowiem podjęte, jeżeli nie istnieją dostateczne dowody do stwierdzenia, że pierwotny dłużnik nie wywiąże się ze zobowiązania. Wynika to jedynie z posiłkowego charakteru odpowiedzialności osób trzecich. Zatem nie można wszcząć postępowania w zakresie ich odpowiedzialności przed dniem doręczenia Stowarzyszeniu decyzji określającej kwotę należności publicznoprawnej z tytułu zwrotu środków dofinansowania. W tym przypadku zaległość po stronie pierwotnego dłużnika istnieje już wcześniej, a decyzje mają jedynie charakter potwierdzający uprzednio zaistniałe zdarzenia, jednakże dopiero ich wydanie i doręczenie pozwala na ustalenie wysokości zaległości podatkowej czy odsetek, za które będzie odpowiadała osoba trzecia. Następnie skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 roku, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. Skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach: 1. obrazie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego, to jest art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, a to poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że pięcioletni termin do wydania decyzji o solidarnej odpowiedzialności skarżącego za zobowiązania stowarzyszenia Poznański Akademicki Inkubator Przedsiębiorczości rozpoczął swój bieg w roku kalendarzowym 2017 (to jest w roku, w którym doszło do wydania ostatecznej decyzji określającej stowarzyszeniu Poznański Akademicki Inkubator Przedsiębiorczości kwoty środków dofinansowania podlegającej zwrotowi), podczas gdy zgodnie z prawidłowo zastosowanymi przepisami powołanymi w podstawie kasacyjnej, termin ten biegnie od daty zaistnienia nieprawidłowości, skutkujących wydaniem takiej decyzji. 2. obrazie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, a to poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] kwietnia 2021 roku ([...]) utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie z dnia [...] lipca 2020 roku nr [...], pomimo że organ wydający decyzję w pierwszej instancji administracyjnej nie był w tym zakresie kompetentny zgodnie z przepisem powołanym w podstawie zarzutu, gdyż nie posiadał upoważnienia instytucji zarządzającej. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący wniósł o: • rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, • uchylenie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, • zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego - według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne. Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania, konieczne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć również należy, że artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona może powoływać się na błąd wykładni oraz na błąd subsumcji. Pierwsze z powyższych uchybień polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. W tym przypadku skarżący kasacyjnie winien wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błąd subsumpcji polega natomiast na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się - według autora skargi kasacyjnej - do zakwestionowania zastosowania art. 118 § 1 o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. Jednak z treści tego zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje zastosowania ww. przepisów prawa, ale w istocie kwestionuje ich wykładnię. Zarzut wadliwej wykładni nie został jednak w skardze kasacyjnej zawarty. Niezależnie od ww. spostrzeżeń warto nadmienić, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z ww. okoliczności nie została wykazana w skardze kasacyjnej. W konsekwencji zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu zawartego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w istocie zakwestionowano regulację o charakterze ustrojowym. Zauważyć wypada, że zarzut taki bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się w stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym miejscu należy wskazać, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie i przyznając priorytet zarzutom mającym oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dostrzec należy, że ustawodawca – o czym już była wyżej mowa – wskazał, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uznany za skuteczny o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem ani w ramach konstrukcji zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano, że skarżący kasacyjnie dowiedli spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut skargi kasacyjnej, w zakresie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie został więc w sposób należyty uzasadniony, co w konsekwencji, uwzględniając związanie zarzutami skargi kasacyjnej, nie pozwoliło na dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).