I GSK 1710/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 599/20 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 31 lipca 2020 r., nr 3001-IEE.711.229.2020 w przedmiocie oddalenia zarzutów na postepowanie egzekucyjne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od S. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 599/20, rozpoznając sprawę ze skargi S.S. (dalej "zobowiązana" "skarżąca"), na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 31 lipca 2020 roku nr 3001-IEE.711.229.2020 w przedmiocie oddalenia zarzutów na postępowanie egzekucyjne w pkt. 1/ uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego P.-J. z dnia [...] maja 2020 roku, nr [...]; w pkt. 2/ uchylił postanowienie Rady Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 roku oraz poprzedzające postanowienie Zarządu Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 31 października 2019 roku dotyczące tytułu wykonawczego nr [...]; w pkt. 3/ zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 30,- (słownie: trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu 6 marca 2018 roku Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wykonując zadania, wynikające z ustawy z dnia 22 maja 2003 roku o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 473, ze zm.), przeprowadził czynności kontrolne dotyczące spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, czyli ustalenia czy posiadacz pojazdu przez cały okres jego posiadania w roku kontroli był objęty ochroną ubezpieczeniową wynikającą z umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej (OC). W ich efekcie nie zidentyfikowano umowy ubezpieczenia potwierdzającej zachowanie ciągłości ochrony ubezpieczeniowej w 2018 roku dla posiadacza pojazdu marki F. o numerze rejestracyjnym [...], a jedynie umowy ubezpieczenia OC zawarte z PZU S.A. na okres od dnia 30 listopada 2017 roku do dnia 10 lutego 2018 roku oraz z G. S.A. od dnia 13 lutego 2018 roku do 12 lutego 2019 roku. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny w dniu 8 października 2018 roku wystawił tytułu wykonawczy nr [...] wobec zobowiązanej obejmujący należność z tytułu opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego OC w kwocie należności głównej 1.271,60 zł. Pismem z dnia 4 grudnia 2018 roku, nr 3021-EA1.711.2743888.2018.1.EGZ06 Naczelnik Urzędu Skarbowego P. – J. zawiadomił pracodawcę zobowiązanej o zajęciu wynagrodzenia za pracę zobowiązanej i wezwał pracodawcę aby nie wypłacał zajętej części wynagrodzenia w kwocie 1.334,60 zł, lecz przekazał ją organowi egzekucyjnemu, aż do pełnego pokrycia egzekwowanych należności pieniężnych. Pismem z dnia 17 grudnia 2018 roku zobowiązana podniosła zarzuty do tytułu wykonawczego z dnia 8 października 2018 roku, nr [...] określone w art. 33 § 1 pkt 7 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427) dalej: u.p.e.a., tj. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia i niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Naczelnik Urzędu Skarbowego P. – J. pismem z dnia 10 stycznia 2019 roku, nr 3021-SEE.711.5057.2019 wystąpił do wierzyciela - Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego o zajęcie stanowiska w przedmiocie złożonych przez zobowiązaną zarzutów. Postanowieniem z dnia 31 października 2019 roku, nr [...] Zarząd Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego uznał za nieuzasadnione zgłoszone przez zobowiązaną zarzuty braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia i niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. W uzasadnieniu stwierdzono, że w dniu 8 czerwca 2018 roku Fundusz skierował do zobowiązanej wezwanie do przedstawienia dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy ubezpieczenia OC wykazania braku istnienia takiego obowiązku, bądź do uiszczenia opłaty za jego niespełnienie. W dniu 27 sierpnia 2018 roku wobec braku reakcji na wezwanie skierowano do zobowiązanej upomnienie, które zostało odebrane w dniu 7 września 2018 roku. Zobowiązana nie przedstawiła wymaganych dokumentów, nie wniosła również w trybie dobrowolnym nałożonej opłaty. W rezultacie w dniu 8 października 2018 roku dalsze dochodzenie opłaty skierowano na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. S.S. pismem z dnia 25 listopada 2019 roku złożyła zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości, sprostowanie i uzupełnienie części orzekającej, zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 31 października 2019 roku, Rada Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego uznała za niezasadne zażalenie S.S. i uznała za zasadne kontynuowanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Postanowieniem z 8 maja 2020 roku, nr 3021-SEE.711.5057.2018 Naczelnik Urzędu Skarbowego P. – J. uznał za niezasadne zarzuty, braku uprzedniego doręczenia upomnienia i niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Organ przyjął ustalenia i rozstrzygnięcia Zarządu i Rady Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego jako własne i na tej podstawie oparł swoje rozstrzygnięcie. Pismem z dnia 22 maja 2020 roku zobowiązana złożyła zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego wnosząc o jego uchylenie w całości, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprostowanie i uzupełnienie uzasadnienia, zawieszenie postępowania egzekucyjnego oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2020 roku, nr 3001-IEE.711.229.2020 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego P.-J. z dnia 8 maja 2020 roku o oddaleniu zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne i powielił wcześniejszą argumentację w sprawie. 10 września 2020 roku zobowiązana wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 31 lipca 2020 roku, nr 3001-IEE.711.229.2020 o oddaleniu zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Strona podniosła zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", a w konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; uchylenie postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego P.-J. z dnia 08 maja 2020 roku oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zwolnienie z kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Sąd I instancji uwzględnił skargę, jednakże z przyczyn innych niż w niej wskazanych. Sąd I instancji podkreślił, że kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalność wszczęcia postępowania egzekucyjnego w kontekście obowiązku wierzyciela uprzedniego doręczenia zobowiązanemu pisemnego upomnienia, wymaganego w art. 15 § 1 u.p.e.a. Brak bowiem dochowania temu ustawowemu obowiązkowi co do doręczenia upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, skutkuje niedopuszczalnością wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a w przypadku jego prowadzenia bez wcześniejszego doręczenia upomnienia - zachodzi konieczność jego umorzenia na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Brak doręczenia tego upomnienia stanowi podstawę skutecznego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, określonego w art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Zdaniem Sądu I instancji w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie ma materiału dowodowego, który by potwierdzał, że stosowne upomnienie zostało w istocie doręczone zobowiązanej. Pomimo związania ustaleniami zawartymi w postanowieniach Zarządu Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego oraz Rady Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, w zakresie niezasadności zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, który stwierdził, że doręczenie upomnienia nr [...] nastąpiło w dniu 7 września 2018 roku do rąk zobowiązanej, powinny te ustalenia znaleźć odzwierciedlenie w aktach prowadzonego postępowania egzekucyjnego (choćby w formie kserokopii). Sąd zwrócił uwagę na uchybienie jakiego dopuścił się organ egzekucyjny w związku z wnioskiem zobowiązanej o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie było bezpośrednie odniesienie się do kwestii istnienia bądź nieistnienia zobowiązania, stosownie do treści art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W tym względzie stanowisko organów egzekucyjnych powinno zostać zawarte w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznawanych zarzutów. Sąd I instancji uznał, że dopiero uzupełnienie stanowiska organów egzekucyjnych o powyższe elementy rozstrzygnięcia spowoduje, że będzie ono miało charakter należycie odnoszący się do zgłoszonych zarzutów zobowiązanej. Sąd ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu braku dogłębnej analizy sprawy przez organy egzekucyjne uznał, że organy egzekucyjne w przedmiotowej sprawie nie działały zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania określonymi w art. 7 k.p.a., rozwiniętymi w art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. mającymi zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a. Sąd I instancji stwierdził że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. WSA wskazał na konieczność, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy, uwzględnienie oceny prawnej sądu stosownie do art. 153 p.p.s.a. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się uchylenia uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi - przez jej oddalenie; ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a to przez błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego, polegające w szczególności na tym, że brak jest w aktach rozpoznawanej sprawy materiału dowodowego potwierdzającego, że upomnienie zostało doręczone skarżącej; - art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., przez uwzględnienie skargi, mimo że postępowanie prowadzone przed organami administracji nie było dotknięte żadną z wad wskazanych przez Sąd w skarżonym wyroku, a które to błędne ustalenie Sądu (brak upomnienia, nierozpoznanie zarzutu nieistnienia zobowiązania) w konsekwencji znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu wyroku i wadliwym rozstrzygnięciu, czyli braku oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to że jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a. Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji (patrz: postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena przez Sąd I instancji zgromadzonego materiału dowodowego i poprawności ustaleń organów, potwierdza zarzuty skargi kasacyjnej. Kasator powołał się na naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, polegające w szczególności na tym, że brak jest w aktach rozpoznawanej sprawy materiału dowodowego potwierdzającego, że upomnienie zostało doręczone skarżącej. Zdaniem NSA organy zebrały niezbędny materiał dowodowy i na podstawie jego całokształtu dokonały oceny i w konsekwencji podjęły rozstrzygnięcie. Wśród dowodów uwzględniły również zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia nr [...] znajdujące się w aktach administracyjnych na karcie 26. W wydanym rozstrzygnięciu organy wskazały fakty, które uznały za udowodnione oraz dowody, na których się oparły oraz wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny Sądu I instancji, który stwierdził że organy nie działały zgodnie z art. 7 k.p.a. (zasadą prawdy obiektywnej i zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 77 § 1 k.p.a. statuującym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a - dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, gdyż organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami zawartymi w ww. przepisach. Organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co nie mogło skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). Przechodząc do kolejnego zarzutu, nie można zgodzić się, ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że strona podniosła okoliczność nieistnienia obowiązku wskazaną w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., organy się do tego nie odniosły w ramach rozpoznania. Zdaniem NSA stanowisko organów w przedmiocie rozpoznawanych zarzutów zostało jednoznacznie wyrażone. W postanowieniach organów obu instancji (organu egzekucyjnego oraz organu odwoławczego) odniesiono się również do zarzucanych przez S.S.: braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.) oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1,7,10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w tym przedmiocie, które w przypadku zarzutów z art. 33 § 1 pkt 1, 7 u.p.e.a. jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Związanie to oznacza, że organ nie jest uprawniony do prowadzenia samodzielnie postępowania wyjaśniającego co do istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu, a w konsekwencji nie może zakwestionować stanowiska wierzyciela w tym zakresie. Wypowiedź wierzyciela, co do zgłoszonych zarzutów, ma nadaną przez ustawodawcę sformalizowaną formę zaskarżalnego i poddanego kontroli sądowej postanowienia. Wiążąca moc wypowiedzi (stanowiska) Zarządu Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego oraz Rady Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego co do zarzutów sprowadza się do tego, że organ egzekucyjny nie może za uzasadniony uznać zarzutu ocenionego przez wierzyciela jako niezasadny lub niedopuszczalny. Zgodnie z artykułem 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka wedle wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, że w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego (patrz: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 3/10 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10). Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia tego przepisu gdyż Sąd I instancji pominął istotną część tych akt i oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji weźmie pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym potwierdzenie doręczenia zobowiązanej stosownego upomnienia. Z powyższych względów skarga kasacyjna została uwzględniona, a zaskarżony wyrok uchylony i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.. O kosztach postępowania kasacyjnego, w wysokości 460 zł (360 zł wynagrodzenie pełnomocnika, 100 zł wpis od skargi kasacyjnej) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z §14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).