I GSK 1813/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Go 235/20 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Go 235/20, oddalił skargę A Sp. z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Nadto, spółka wniosła o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ze względu na zaistniałe w niniejszej sprawie uzasadnione wątpliwości co do poprawnej interpretacji art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, celem wydania przez tenże trybunał orzeczenia w sprawie wiążącej wykładni ww. przepisu, w zakresie jakim jego wykładnia jest sporna - czy zawarte na jego podstawie upoważnienie należy rozczytywać jako upoważnienie do wstrzymania całej części płatności czy też przeciwnie, jako upoważnienie do wstrzymania wypłaty płatności jedynie w wysokości zawyżonej części na rzecz beneficjenta, o którym w nim mowa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE seria L Nr 30, poz. 16), zwanego dalej jako: "rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009", upoważnia do całkowitego wstrzymania całej płatności na rzecz beneficjenta, o którym mowa w tymże przepisie. Ponadto niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu - w sytuacji, gdy w sprawie nie zostało obiektywnie udowodnione wykreowanie sztucznych warunków do uzyskania wsparcia bezpośredniego. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, wynikające z pominięcia zasadniczych okoliczności wynikających ze stanu faktycznego obalające twierdzenia organu administracji publicznej, co do rzekomego sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz oddalenie wniosku o skierowanie pytania do TSUE. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego też względu nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy kasacyjne. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia przez stronę skarżącą kasacyjnie. W skardze kasacyjnej należy zatem powołać konkretne przepisy, którym miał uchybić Sąd I instancji, wskazać sposób naruszenia kwestionowanych norm prawnych, a ponadto uzasadnić zarzuty ich naruszenia. Sąd II instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do precyzowania, korygowania oraz uzasadniania za stronę podniesionych przez nią zarzutów kasacyjnych. Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuca po pierwsze błędną wykładnię art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 polegającą na uznaniu, że przepis ten upoważnia do całkowitego wstrzymania całej płatności na rzecz beneficjenta, o którym mowa w tymże przepisie. Według skarżącej kasacyjnie przepis ten umożliwia organom administracji pozbawienie dotacji jedynie w odniesieniu do części, co do której obiektywnie udowodniono wnioskodawcy stworzenie sztucznych warunków do ich uzyskania Po drugie, podnosi zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy albowiem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie zostało obiektywnie udowodnione wykreowanie przez nią sztucznych warunków. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie podnosi, że przyjęcie przez organ, iż strona dokonała podziału gruntów rolnych celem ominięcia mechanizmów zmniejszających płatność nie zostało dowiedziona żadnym konkretnym dowodem. Gdy chodzi o naruszenie przepisów proceduralnych skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu podnosi wyłącznie naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, wynikające z pominięcia zasadniczych okoliczności wynikających ze stanu faktycznego obalające twierdzenia organu administracji publicznej, co do rzekomego sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Wskazuje, że utworzenie przez J. F. nowych podmiotów gospodarczych było w pełni zgodne z prawem i uzasadnione względami gospodarczymi i handlowymi. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. za całkowicie bezzasadny. Przepis ten stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (zastrzeżenie nieistotne w sprawie – wyjaśnienie NSA). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast wynikający z tego przepisu brak związania sądu pierwszej instancji granicami skargi oznacza, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd ten ma prawo i obowiązek uwzględnić także okoliczności, wprawdzie niepodniesione przez stronę skarżącą jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Do naruszenia tego przepisu dochodzi zatem, gdy sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi. Mimo podniesienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej mierze nie wykazano, w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wykroczył poza granice sprawy. Zarzut ten nie został również powiązany z jakimikolwiek przepisami stosowanymi przez organ, a których to (rzekomego) naruszenia Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowości ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego sprawy przyjętego następnie przez Sąd I instancji, jako podstawa do oceny prawidłowości zastosowanych przepisów. Przechodząc do oceny zarzutu błędnej wykładni art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w pierwszej kolejności należy przypomnieć pogląd (niejednokrotnie i konsekwentnie wypowiadany w orzecznictwie i piśmiennictwie), że art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 nie zawiera definicji "sztucznego stworzenia warunków'", jednakże problematyka ta została poruszona w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 12.09.2013 r. w sprawie pod sygn. akt C-434/12. Wyrok ten określa sposób postępowania przez organy Agencji przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Zgodnie z tym wyrokiem do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań UE poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Konieczna jest również ocena działania na etapie tworzenia tych podmiotów, które w sposób sztuczny stworzyły warunki konieczne do uzyskania wsparcia, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i innych podmiotów lub osób fizycznych tworzących tę spółkę W ewentualnym celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Jak wynika z przepisu art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 oraz wykładni dokonanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Mając powyższe na uwadze koniecznym jest w tym miejscu zwrócenie uwagi przez Naczelny Sąd Administracyjny na zmianę wykładni art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w zakresie wykreowania sztucznych warunków do uzyskania płatności, dokonaną przez TSUE w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., C-176/20. Trybunał stwierdził w tym wyroku, że do uznania zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolniczych, nakierowanie na pozyskanie tych płatności nie musi być wyłącznym celem wnioskującego o płatności. Przypomnieć należy, że wykładnia dokonana przez TSUE ma skutek ex tunc, a więc obowiązuje od daty wejścia tych przepisów w życie. Zmiana wykładni tego przepisu przez Trybunał znalazła też odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego . Warto w tym zakresie przywołać wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 3555/18 (LEX nr 3508551), w którym NSA stwierdził, że zwrócić należy uwagę, że w przywołanym wyroku C-176/20 TSUE nie odwołuje się już – jak to uczynił w wyroku C-434/12 – do ustalenia, że działania wnioskodawcy zmierzały wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, co akcentowała w skardze kasacyjnej spółka. W związku z tym przyjąć należy, że wymienioną przesłankę należy badać szerzej. W innym orzeczeniu – z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2607/18 (LEX nr 3427594) – Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków jest pojęciem nieostrym; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. "Sztuczny" to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim czynnościom, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej: rozporządzenie nr 2988/95) niedopuszczalne. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi – jak stanowi ten przepis – o nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku zauważa, że z unormowaniem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013 r., nr C-434/12, ZOTSiS 2013/9/I-546 i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie odstąpiono od tego poglądu. W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20 TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Podobnie i konsekwentnie wypowiada się Naczelny Sąd Administracyjny w najnowszym orzecznictwie (przykładowo w wyrokach z 19 kwietnia 2024 r. – v. sprawy sygn. I GSK 1380/20, I GSK 1378/20, I GSK 1365/20). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje on wszakże zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. W myśl art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (UE) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zatem skutkiem stwierdzenia, że zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, jest każdorazowo odmowa przyznania płatności. Przepisy art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 stanowią zatem generalne klauzule pozwalające organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie strony zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych. Podkreślić należy, że obejście przepisów prawa nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie tworzy okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy prawnej przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot - np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 16.03.2006 r., sygn. akt C-94/05 Emsland-Starke GmbH przeciwko Landwirtschaflskammer Hannover (pkt. 52-53). Tak więc w przypadku stwierdzenia, że dany producent rolny stworzył w sposób sztuczny warunki niezbędne do uzyskania danej płatności, to ARiMR ma prawo odmówić przyznania takiej płatności w całości, a przepisy szczególne regulujące zasady jej przyznawania (art. 7. art. 8. art. 13 oraz art. 15 ust. 2 ustawy OB) nie zostają naruszone przez organ, który na podstawie art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odmawia przyznania płatności. Tak też wyłożył ten przepis w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Za nietrafny należy uznać także zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu przez organ. Zarzut ten skarżąca kasacyjnie powiązała z niewłaściwie, jej zdaniem, ustalonym stanem faktycznym sprawy. Tymczasem nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Jak już powiedziano, na gruncie tej sprawy skarżąca kasacyjnie nie podważyła okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania zatem zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie należy ocenić, jako nieskuteczny. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że decyzja organu zaskarżona do Sądu I instancji jest wyjątkowo obszerna (55 stron), odniesiono się w niej drobiazgowo do każdego aspektu sprawy, istotnego z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, przeprowadzono w niej szczegółową analizę poczynionych ustaleń oraz odniesiono się merytorycznie poprawnie do zarzutów formułowanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Dlatego Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie uczynił odwołując się do powyższego stanowiska organu akceptując, jako prawidłowe, ustalenia organu w zakresie stworzenia przez skarżącą kasacyjnie procederu sztucznego stworzenia warunków niezbędnych do uzyskania pomocy. Proceder ten został przez organ opisany w sposób bardzo dokładny poprzez analizę okoliczności obiektywnych oraz ocenę twierdzeń Skarżącego co do motywacji działań. Natomiast zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą należy ocenić w istocie za wyłącznie polemiczne, co z oczywistych względów jest zrozumiałe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.