I GSK 184/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1392/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie restrukturyzacji należności celnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2015 r. oddalił skargę J. S. [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie restrukturyzacji należności publicznoprawnych od zaległości z tytułu należności celnych (opłaty manipulacyjnej dodatkowej). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 5 listopada 2002 r. J. S. prowadzący firmę "T." wystąpił o restrukturyzację należności celnych - opłaty manipulacyjnej dodatkowej w kwocie 116.648 zł, określonych decyzją Dyrektora Urzędu Celnego w Cieszynie z [...] czerwca 2002 r. na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.; dalej: ustawa o restrukturyzacji). Decyzją z [...] sierpnia 2005 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] odmówił objęcia opłaty manipulacyjnej dodatkowej restrukturyzacją. Rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z [...] października 2009 r. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem z 29 czerwca 2010 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji wezwał J. S. do przedłożenia wystąpienia do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o wydanie opinii w sprawie pomocy indywidualnej na restrukturyzację. Strona okazała kopię wniosku, jednak Naczelnik Urzędu Celnego w [...] wobec uzyskania informacji o uznaniu przez Prezesa UOKiK wniosku strony za wycofany, postanowieniem z [...] marca 2011 r. poinformował stronę o zakończeniu postępowania, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2011 r. odmówił objęcia restrukturyzacją zaległości z tytułu należności celnych, tj. opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Po uchyleniu powyższego rozstrzygnięcia przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie decyzją z [...] lipca 2011 r., Naczelnik Urzędu Celnego w [...] decyzją z [...] lutego 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie. W dniu [...] lutego 2013 r. decyzja o umorzeniu postępowania została uchylona przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie. Organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie postępowania restrukturyzacyjnego w sprawie doszło do zmiany przepisów prawa, które zmodyfikowały procedurę. Oznacza to, że zastosowanie znajduje zasada o poddaniu czynności prawnej reżimowi wynikającemu z przepisów obowiązujących w dacie dokonania czynności. Ponieważ wnioskowana decyzja ustala (przyznaje) określoną preferencję, a zatem ma charakter konstytutywny, organy podatkowe w ramach postępowania restrukturyzacyjnego winny stosować przepisy prawa materialnego z daty wydania decyzji, a nie złożenia wniosku. W świetle powyższego, późniejsze wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii Prezesa UOKiK jako warunku formalnego a nie merytorycznego również wiąże stronę. Strona, która w dacie złożenia wniosku była zwolniona z obowiązku przedstawienia opinii Prezesa UOKiK, na skutek zmiany przepisów obowiązana była do jej przedłożenia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (stosownie do art. 9 pkt 1 ustawy o restrukturyzacji, odpowiednie zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej m.in. w zakresie zobowiązań podatkowych wymienionych w art. 6 ustawy o restrukturyzacji, czyli między innymi do należności celnych). Ponieważ Prezes UOKiK w dniu [...] marca 2011 r. poinformował, że wniosek strony o wydanie opinii - jako warunku koniecznego do rozpatrzenia wniosku o restrukturyzację - w związku z upływem terminu wyznaczonego do jego uzupełnienia o stosowne informacje i dokumenty został uznany za cofnięty, Naczelnik Urzędu Celnego w [...] decyzją z [...] lutego 2012 r. umorzył postępowanie na podstawie art. 208 § 1 Op. Uznając, że w sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z [...] lutego 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało następnie wyrokiem z 10 stycznia 2014 r. uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z przyczyn formalnych (tożsamości strony postępowania). Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Naczelnika Urzędu Celnego z [...] lutego 2012 r. Stwierdził, że wnioskując o restrukturyzację należności celnych strona nie spełniła warunków wynikających z art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o pomocy publicznej, tzn. na żądanie organu nie przedstawiła opinii Prezesa UOKiK. Pomimo pism Prezesa UOKiK z [...] kwietnia 2012 r. i [...] czerwca 2013 r. informujących stronę o niekompletności wniosku o wydanie opinii w sprawie pomocy indywidualnej na restrukturyzację oraz wzywających do uzupełnienia dostrzeżonych braków, nie uzupełniła ona wniosku, co spowodowało pozostawienie go bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że [...] listopada 2002 r. skarżący wniósł o restrukturyzację należności celnych orzeczonych decyzją Dyrektora Urzędu Celnego w [...] z [...] kwietnia 2002 r. Aktem prawa materialnego regulującym problematykę pomocy publicznej w dacie składania wniosku była zatem ustawa z 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji. W sprawie, ze względu na toczący się spór, decyzja o warunkach restrukturyzacji nie została wydana, a w trakcie postępowania restrukturyzacyjnego doszło do zmiany przepisów prawa, które zmodyfikowały procedurę. Ustawa o restrukturyzacji wyróżniała trzy etapy postępowania restrukturyzacyjnego, tj. wszczęcie postępowania, wydanie decyzji o warunkach restrukturyzacji i zakończenie restrukturyzacji. W sprawie miało miejsce wszczęcie postępowania, jednak nie doszło do wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji. W związku z wstąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej w struktury Unii Europejskiej, w stosunku do należności powstałych przed dniem akcesji, co do których z uwagi na istnienie należności spornych nie zostały wydane decyzje o warunkach restrukturyzacji, pomoc udzielana na mocy wymienionej ustawy podlegała zgłoszeniu do Komisji Europejskiej. Problematyka pomocy publicznej objęta została regulacją zawartą w ustawie z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r., Nr 59, 404 ze zm.), która uchyliła ustawę z 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz.U. Nr 141, poz. 1177 ze zm.). Na podstawie zawartej w nowej ustawie delegacji wydano rozporządzenie Rady Ministrów z 5 września 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania małym i średnim przedsiębiorcom pomocy publicznej na restrukturyzację niektórych należności publicznoprawnych (Dz.U. Nr 169, poz. 1202). W świetle powyższego, późniejsze wprowadzenie przepisów regulujących sposób postępowania o udzielenie pomocy publicznej wiąże J. S., bowiem nie otrzymał on przyrzeczenia otrzymania tej pomocy na podstawie aktu prawnego, jakim byłaby wydana decyzja o warunkach restrukturyzacji. Tym samym zastosowanie znajduje zasada o poddaniu danej czynności prawnej reżimowi wynikającemu z przepisów obowiązujących w dacie dokonania czynności (o ile ustawodawca explicite nie postanowił inaczej). Zmiana przepisów prawa procesowego oraz zmiana systemowa w postaci przyjęcia dorobku acquis communautaire, były tym samym właściwą podstawą do wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku z [...] listopada 2002 r. o opinię Prezesa UOKiK. Taki dokument nie został dołączony przez stronę do akt sprawy, zaś pismem z [...] marca 2011 r. organ restrukturyzacyjny został poinformowany przez Prezesa UOKiK, że wniosek skarżącego o wydanie takiej opinii został uznany za wycofany (k. 165 akt). W tej sytuacji Naczelnik Urzędu Celnego w [...] decyzją z [...] lutego 2012 r. zasadnie umorzył postępowanie na podstawie art. 208 § 1 Op w sprawie restrukturyzacji należności publicznoprawnych z tytułu należności celnych, tj. opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa) naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ppsa, polegające na oddaleniu skargi, gdy decyzja Dyrektora Izby Celnej w Warszawie została wydana w sytuacji naruszenia przepisów art. 121, 122, 127, 155 § 1, 169 § 1, 208 § 1 oraz 233 § 2 Ordynacji podatkowej, jak również art. 13 ust. 1 pkt 3, ust. 2, 3 i 3a ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o pomocy publicznej; - naruszenie art. 208 § 1 Op poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bezprzedmiotowość postępowania występuje w sytuacji, gdy strona postępowania nie zadośćuczyniła wymogom związanym z przedstawieniem materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej; - naruszenie art. 13 ust. 3 i 3a ustawy o pomocy publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskodawca postępowania restrukturyzacyjnego powinien uzyskać opinię Prezesa UOKiK, bez uprzedniego wydania przez organ restrukturyzacyjny opinii o możliwości udzielenia pomocy publicznej na zasadach określonych w planie restrukturyzacyjnym. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu środka prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zatem postępowanie przed NSA nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, to jest na powiązanych ze sobą zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, które - zdaniem kasatora - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W znacznej części zarzuty te stanowią powtórzenie argumentów ze skargi oraz polemikę z prawidłowymi wnioskami i ocenami zawartymi w orzeczeniu Sądu I instancji. W sprawie, autor skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie zarzucił naruszenie art. 169 § 1 i 208 § 1 Op oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, 3 i 3a ustawy o pomocy publicznej. Według kasatora, w prowadzonym przez organy postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nie miał zastosowania art. 169 § 1 Op. Natomiast do naruszenia art. 13 ustawy o restrukturyzacji miało dojść poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniosek o restrukturyzację należności celnych nie zawierał wszystkich danych lub załączników określonych przez ustawę o pomocy publicznej. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy w pierwszej kolejności podnieść, że przepisami regulującymi problematykę pomocy publicznej w dacie składania wniosku była ustawa o restrukturyzacji. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji poza sporem pozostaje, że ustawa o restrukturyzacji (ani też inne uregulowania dotyczące pomocy publicznej) w chwili złożenia wniosku ([...] listopada 2002 r.) nie nakładała na wnioskodawcę obowiązku wszczęcia postępowania notyfikacyjnego za pośrednictwem Prezesa UOKiK. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że aczkolwiek skarżący w dacie złożenia wniosku był zwolniony z obowiązku przedłożenia opinii Prezesa UOKiK, ponieważ ustawa o restrukturyzacji tego nie wymagała, to na skutek zmiany przepisów związanych z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, tj. 1 maja 2004 r. - winien być wezwany do jej przedłożenia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W tym miejscu nie ma konieczności powtarzania słusznej argumentacji Sądu I instancji odnoszącej się do zmiany przepisów związanych z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, czego konsekwencją było późniejsze wprowadzenie obowiązku przedłożenia opinii Prezesa UOKiK, bowiem jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor nie kwestionuje zasadności żądania uzyskania opinii Prezesa UOKiK, jednakże w ocenie kasatora takie żądanie może nastąpić jedynie po wydaniu decyzji o warunkach restrukturyzacji (s. 3 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Obowiązek przedłożenia opinii Prezesa UOKiK jest warunkiem formalnym a nie merytorycznym wniosku o restrukturyzację. Sama opinia, nie stanowiła "zagadnienia wstępnego", gdyż nie była rozstrzygnięciem w sprawie, ale elementem materiału dowodowego w sprawie restrukturyzacji, która winna być traktowana na równi z innymi warunkami, jakie musiał spełniać przedsiębiorca występujący z wnioskiem (v. wyrok NSA z 13 września 2006 r., II FSK 1133/05, LEX nr 286895). Zatem, aby organ mógł prowadzić postępowanie restrukturyzacyjne i wydać decyzję o warunkach restrukturyzacji, wniosek o jego wszczęcie musiał spełniać wymogi formalne. Do wniosku takiego prowadzi systemowe odczytanie przepisów ustawy o restrukturyzacji, które kształtują proces restrukturyzacji jako trójelementowe postępowanie. Ustawa o restrukturyzacji wyróżnia trzy etapy postępowania restrukturyzacyjnego, tj. wszczęcie postępowania, wydanie decyzji o warunkach restrukturyzacji i zakończenie restrukturyzacji (v. wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 643/08; wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., I GSK 586/15 LEX nr 2203351). W sprawie bezsporna jest okoliczność, że pismami z dnia [...] sierpnia oraz [...] października 2012 r. organ II instancji wzywał skarżącego do nadesłania opinii Prezesa UOKiK, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, zaś skarżący takiej opinii nie przedłożył. Jak również słusznie zauważył Sąd I instancji, w sprawie nie można mówić o przyrzeczeniu objęcia spornych zaległości restrukturyzacją, gdyż nie została wydana decyzja o warunkach restrukturyzacji. Wobec powyższego organ - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - nie mógł wydać decyzji o warunkach restrukturyzacji w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego nie spełniał wymogów formalnych i nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany. W tym zakresie rygory określone zostały w niepowołanym w skardze kasacyjnej przepisie art. 13 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców. Ustawa ta nadal obowiązuje, z tym jednak, że poczynając od 1 maja 2004 r. ten akt prawny funkcjonuje w zmienionym kontekście prawnym, będącym następstwem akcesji Polski do Wspólnoty Europejskiej. W konsekwencji za chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 13 ustawy o pomocy publicznej, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskodawca postępowania restrukturyzacyjnego powinien uzyskać opinię Prezesa UOKiK, bez uprzedniego wydania przez organ restrukturyzacyjny opinii o możliwości udzielenia pomocy publicznej na zasadach określonych w planie restrukturyzacyjnym. W tym kontekście podobnie chybione są bliżej nieokreślone zarzuty naruszenia wskazanych w pkt 2a petitum środka prawnego przepisów Op. Wbrew stanowisku kasatora, nie można Sądowi I instancji zarzucić błędnej oceny co do zastosowania przez organy art. 169 § 1 Op. W sytuacji, gdy w sprawie nie wydano decyzji o warunkach restrukturyzacji, niezałączenie przez skarżącego opinii Prezesa UOKiK, a nawet cofnięcie wniosku o jej wydanie, stanowiło przesłankę do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie restrukturyzacji należności publicznoprawnych od zaległości z tytułu należności celnych, tj. opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Skarżący nie przedłożył żądanego dokumentu, z tego też względu, mając na uwadze zasadę praworządności oraz bezprzedmiotowość dalszego postępowania Sąd I instancji trafnie uznał za zasadne umorzenie postępowania w sprawie restrukturyzacji należności publicznoprawnej, tj. opłaty manipulacyjnej dodatkowej. W sytuacji, gdy organy nie mogły wydać decyzji merytorycznej o warunkach restrukturyzacji według ustawowych kryteriów, postępowanie to zostało prawidłowo zakończone rozstrzygnięciem formalnym na podstawie art. 208 § 1 Op. Brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy skutkował niemożnością wydania rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę. Przyjęcie poglądu o niewłaściwości tego rodzaju rozstrzygnięcia procesowego, w sytuacji, gdy właściwym byłoby ewentualne "pozostawienie podania bez rozpatrzenia" (k. 5 skargi kasacyjnej) nie mogłoby mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany do wskazania nie tylko konkretnego przepisu prawa, który jego zdaniem został naruszony, ale też do wykazania, na czym to naruszenie polega, a gdy podstawą środka prawnego jest zarzut naruszenia przepisów postępowania - jest zobowiązany do wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie miało to miejsca. Końcowo nie sposób nie dostrzec niebywałej opieszałości organów w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego o restrukturyzację należności celnych oraz licznych błędnych rozstrzygnięć podejmowanych w toku prowadzonego postępowania, następnie uchylanych, także przez Sąd administracyjny. Przy czym z akt sprawy nie wynikają żadne uzasadnione przyczyny usprawiedliwiające rozpoznawanie sprawy przez organy celne przez taki długi okres. Powyższe okoliczności nie mogły jednak wpłynąć na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego został objęty wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzje organów celnych w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie restrukturyzacji należności publicznoprawnej - opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Sprawa nie dotyczyła zaś skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).