I GSK 1915/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3305/16 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w B. przy udziale R. B., S. C. na postanowienie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3305/16 odrzucił skargę N. D. w B. (dalej: N.) na postanowienie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] lutego 2015 r. Dyrektor D. N. w B. złożył do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpatrywanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. zawiadomienia o ujawnieniu okoliczności wskazujących na naruszenie przez R. B. ([...]) i S. C. ([...]) dyscypliny finansów publicznych w Urzędzie Miasta B. Postanowieniami z [...] marca 2015 r. Zastępca Rzecznika Dyscypliny wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie naruszeń dyscypliny finansów publicznych, w rozumieniu art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1311 ze zm., dalej: u.n.d.f.p.), stanowiącego, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania trybów udzielenia zamówienia publicznego: negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę. Postanowieniami z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] i nr [...], Zastępca Rzecznika Dyscypliny postępowania umorzył, na podstawie art. 106 ust. 2 w zw. z art. 78 ust. 1 pkt 2 u.n.d.f.p., tj. z uwagi na brak znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zarzucanym czynie. Postanowienia te doręczono zawiadamiającemu - zgodnie z art. 108 ust. 1 zd. 1 u.n.d.f.p. Orzekając na skutek zażaleń, Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych postanowieniami z dnia [...] czerwca 2016 r. ([...];[...] i [...];[...]) utrzymał w mocy powyższe postanowienia, podzielając stanowisko Zastępcy Rzecznika Dyscypliny o braku znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zarzucanym czynie. Zawiadamiający złożył zażalenia na ww. postanowienia Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. Orzekając na skutek zażaleń, Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: Główna Komisja Orzekająca lub GKO) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymała w mocy postanowienia Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] czerwca 2016 r. N. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał, że zawiadamiający nie jest uprawniony do wniesienia skargi na sądu administracyjnego na przedmiotowe postanowienie Głównej Komisji Orzekającej. W szczególności Sąd I instancji zaznaczył, że postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie art. 108 u.n.d.f.p., który nie przewiduje skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Głównej Komisji Orzekającej utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Głównego Rzecznika. WSA zwrócił uwagę na treść art. 169 u.n.d.f.p. Zdaniem Sądu I instancji treść tego przepisu uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca wymienił w nim w pełni zakres dopuszczalnej kontroli rozstrzygnięć wydawanych w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a także podmioty uprawnione do składania skarg na orzeczenia i postanowienia GKO oraz postanowienia Przewodniczącego GKO. Wniosek taki znajduje dodatkowo oparcie w treści uzasadnienia rządowego projektu powołanej ustawy, w którym wskazano, że ustawa ma kompleksowo regulować m. in. zasady kontroli sądowoadministracyjnej wydawanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sad podkreślił, że dokonując zmiany art. 169 u.n.d.f.p. poprzez m.in. dodanie regulacji, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje stronom, w projekcie ustawy, uchwalonym potem jako ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240 poz. 1429), wskazano, że chodzi o doprecyzowanie przepisu o wyraźne wskazanie, że skarga taka przysługuje stronom postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W ocenie Sądu I instancji postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest postępowaniem szczególnym, posiadającym odrębnie uregulowane instytucje, w tym instytucję skargi do sądu administracyjnego. O szczególnym charakterze przepisu art. 169 u.n.d.f.p. świadczy - w ocenie WSA - przede wszystkim to, że reguluje on możliwość zaskarżania tylko ściśle oznaczonych rozstrzygnięć; zaś przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnoszą się, zasadniczo, do wszystkich rozstrzygnięć organów we wszystkich postępowaniach. Sąd podkreślił, że oba ustępy art. 169 u.n.d.f.p. odmiennie regulują krąg osób uprawnionych do złożenia skargi na orzeczenia poszczególnych organów. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że przepis ten stanowi lex specialis także w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a., określającego kto jest uprawnionym do wniesienia skargi. Sąd I instancji mając na uwadze całokształt regulacji zawartych w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wskazał, że żaden przepis ustawy nie kwalifikuje zawiadamiającego jako strony postępowania, zaś prawo wnoszenia przez ten podmiot zażaleń wynika z przepisów szczególnych, nie przewidujących możliwości wniesienia przez ten podmiot skargi na sądu administracyjnego. W ocenie Sądu jest to celowy zabieg ustawodawcy, który przyjął, że prawo do składania zażaleń będzie wystarczające dla umożliwienia zawiadamiającemu czuwania nad sprawami, o których powiadomił rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Prezes N. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił: a) naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 184, przez ograniczenie, "zamknięcie", skarżącemu prawa do rozpatrzenia jego skargi przez właściwy i niezawisły sąd, b) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 169 ust. 1 u.n.d.f.p. polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi lex specialis wobec regulacji p.p.s.a., w tym jego art. 50 § 1, a w konsekwencji przyjęciu, że zawiadamiający nie jest uprawniony do wniesienia skargi; Ponadto, na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., przez stwierdzenie, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. W skardze kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów, a mianowicie art. 169 ust. 1 u.n.d.f.p., art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP, przy czym naruszenia ich upatruje w odrzuceniu skargi a w konsekwencji pozbawieniu konstytucyjnych gwarancji służących realizacji należnych mu praw. Zdaniem kasatora odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uniemożliwia zawiadamiającemu rozpatrzenie jego skargi przez sąd administracyjny. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w zaskarżonym kasacyjnie postanowieniu nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego, w tym przepisów Konstytucji RP, słusznie odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP z którego wynika, że odmowa dokonania kontroli zaskarżonego postanawiania narusza wyrażone w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej prawo do sądu i wbrew gwarancjom wynikającym z art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji zamyka stronie drogę sądową, uznać należy go za nieusprawiedliwiony w okolicznościach faktycznych sprawy. Przypomnienia wymaga, że prawo do sądu zawarte zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP a uzupełnieniem jego treści jest art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje, po pierwsze, prawo dostępu do sądu, po drugie, prawo do właściwej procedury przed sądem, a po trzecie, prawo do wyroku sądowego, tzn. do otrzymania w orzeczeniu wypowiedzi sądu na temat sprawy poddanej jego rozpatrzeniu (Por. np. wyroki TK: z dnia 16 marca 1999, SK 19/98, OTK 1999, nr 3, poz. 36; z dnia 19 lutego 2003 r., P 11/02, OTK-A 2003, nr 2, poz. 12; z dnia 18 maja 2004 r., SK 38/03, OTK-A 2004, nr 5, poz. 45; z dnia 7 września 2004 r., P 4/04, OTK 2004, nr 8, poz. 81; z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, OTK-A 2006, nr 8, poz. 108). Podobne stanowisko prezentuje doktryna (P. Sarnecki, Komentarz do art. 45 Konstytucji (w:) Konstytucja RP. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 3). Należy jednak wskazać, że art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiąc o zakazie zamykania drogi sądowej, nie wyklucza ustanowienia różnego rodzaju ograniczeń dostępności do sądu. Nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość obrony swoich praw na drodze sądowej (wyroki TK: z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50; z dnia 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK 2000, nr 4, poz. 109; z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 84). Przy rozważaniu zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego NSA uwzględnił specyfikę postępowania uregulowanego ustawą o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych, która w myśl jej art. 1 - określa zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Należy bowiem zauważyć, że w sprawach dyscyplinarnych prawo do sądu może być realizowane w różnych zakresach, m.in. poprzez uprawnienie do złożenia zawiadomienia o ujawnionych okolicznościach, wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które stają się podstawą rozpoznania przez właściwego rzecznika dyscyplinarnego i inicjują ewentualne postępowanie dyscyplinarne (art. 93 – art. 95 u.n.d.f.p.). Na podstawie zawiadomienia rzecznik dyscypliny podejmuje bowiem czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania wyjaśniającego (art. 96 ust. 1 u.n.d.f.p.). Mając na uwadze całokształt regulacji ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych nie można podzielić stanowiska, że zawiadamiający w toku postępowania prowadzonego w oparciu o omawianą ustawę został pozbawiony należnych mu praw. Istotne jest i to, że ustawa o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych wymienia organy orzekające w sprawach naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 42 u.n.d.f.p.). Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest bowiem - stosownie do art. 72 ustawy - postępowaniem dwuinstancyjnym (ust.1). Postępowanie to obejmuje postępowanie wyjaśniające prowadzone przez rzecznika dyscypliny, postępowanie przed komisją orzekającą oraz postępowanie odwoławcze przed Główną Komisją Orzekającą (ust. 2). Komisja orzeka na rozprawie lub posiedzeniu w składzie trzech osób. Rozstrzygnięcia składu orzekającego są podejmowane w drodze głosowania i zapadają większością głosów (ust. 3). Według art. 96 ust. 1 ustawy, na podstawie zawiadomienia rzecznik dyscypliny podejmuje czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Zróżnicowanie uprawnień stron postępowania dyscyplinarnego oraz pozycji zawiadamiającego w zależności od etapu postępowania dyscyplinarnego nie uzasadnia stwierdzenia, że zawiadamiający został całkowicie pozbawiony ochrony swoich praw. Ustawodawca przyznaje bowiem zawiadamiającemu możliwość kontroli zasadności niektórych orzeczeń zapadłych na etapie postępowania dyscyplinarnego czy też przeddyscyplinarnego. Zaskarżony przepis art. 169 ust. 1 u.n.d.f.p. stanowi fragment regulacji dotyczącej odpowiedzialności oraz zasad postępowania w przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Ustawodawca przyznał bowiem zawiadamiającemu prawo do składania zażaleń na postanowienia wskazane w ustawie, które uznać należy za wystarczające dla umożliwienia mu czuwania nad sprawami, o których powiadomił rzecznika dyscypliny finansów publicznych. W tym miejscu warto zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że sądowa kontrola orzeczeń dyscyplinarnych jest elementem gwarancji praw i wolności konstytucyjnych (wyrok TK z dnia 10 maja 2004 r., sygn. akt SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40). Zawiadamiający pomimo złożenia żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie jest stroną tego postępowania. Tam gdzie ustawodawca zamierzał przyznać zawiadamiającemu uprawnienie do zaskarżania orzeczeń wydawanych w toku postępowania dyscyplinarnego lub decyzji podejmowanych w związku z odpowiedzialnością dyscyplinarną, dał temu jednoznaczny wyraz w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przede wszystkim wskazać należy na treść art. 169 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Stanowi on, że na prawomocne orzeczenia i postanowienia Głównej Komisji Orzekającej kończące postępowania stronom przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi wstrzymuje wykonanie prawomocnego orzeczenia w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (ust. 1). Na postanowienia Przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej, kończące postępowania, wydane w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie przyjęcia środka zaskarżenia osobie, która złożyła ten środek zaskarżenia, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 2). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym treść przytoczonego przepisu uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca wymienił w nim zakres dopuszczalnej kontroli rozstrzygnięć wydawanych w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Tym samym przepis art. 169 ustawy o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest szczególnym uregulowaniem, które pozwala na złożenie skargi do sądu administracyjnego tylko na wprost przewidziane tym przepisem rozstrzygnięcia wydawane na podstawie powołanej ustawy i tylko przez określony krąg uprawnionych podmiotów. W przedmiotowej sprawie zawiadamiający nie miał zatem legitymacji do wniesienia skargi na sądu administracyjnego na przedmiotowe postanowienie Głównej Komisji Orzekającej na podstawie art. 169 u.n.d.f.p. Samodzielnej podstawy do wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych wydane na podstawie art. 108 ustawy o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie stanowił też – jak wnioskuje skarżący kasacyjnie – art. 50 § 1 p.p.s.a. Zaznaczenia wymaga, że w toku prac nad nowelizacją przepisów ustawy projektodawca zwrócił uwagę na zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomięcie zawiadamiającego w grupie podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 169 ust. 1 u.n.d.f.p. nie może być w okolicznościach faktycznych sprawy uznane za naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zawiadamiający na wcześniejszym etapie postępowania dyscyplinarnego miał bowiem możliwość skorzystania z instrumentów prawnych umożliwiających mu skontrolowanie prawidłowości działania rzecznika i z nich skorzystał. W tym stanie rzeczy skarga na postanowienie Głównej Komisji Orzekającej wywiedziona przez zawiadamiającego, jako wniesiona przez podmiot nieposiadający ku temu legitymacji skargowej, mając na uwadze regulacje art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., nie mogła zostać merytorycznie rozpoznana. Dlatego Sąd I instancji zasadnie skargę odrzucił. Zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są bezzasadne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.