I GSK 1947/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Bogdan Fischer Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 358/22 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 listopada 2019 r. nr RR.po.027.13.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia producentom owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. P. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 358/22 - po rozpoznaniu skargi K. P. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ) z dnia 5 listopada 2019 r., nr RR.po.027.13.2019, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw – oddalił skargę. Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA lub o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędnego zastosowania art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy w przedmiotowej sprawie w sposób nieprawidłowy ustaliły dzień połączenia spółek R. sp. z o.o. oraz E. sp. z o.o., tj. na dzień [...] grudnia 2015 r. i tym samym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 139 k.p.a. stosowanych na potrzeby ustalenia przesłanek nieważnościowych, pomimo że ostateczny wpis połączenia w Krajowym Rejestrze Sądowym nastąpił w dniu [...] stycznia 2016 r. co wynika z treści odpisu pełnego KRS dla spółki R. sp. z o.o. wskutek czego Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, za organem I i II instancji, że decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego (dalej: Dyrektor OT ARR) z dnia 21 lipca 2016 r. o nr DOWIII/WA/2016/000370 jest dotknięta wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1468; dalej: rozporządzenie RM), art. 5 ust. 1 lit. a) oraz art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiające dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE. L. 284 z 30.9.2014; dalej: rozporządzenie 1031/2014), ze względu na oczywistość naruszenia powyższych przepisów, pomimo że: 1. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, sama oczywistość naruszenia powyższych przepisów, a ze względu na okoliczności sprawy zachodzą przesłanki do uznania, że utrzymanie decyzji o przyznaniu wsparcia w mocy jest do pogodzenia z zasadami państwa prawa; 2. argumentacja Sądu I instancji prowadzi do tezy, że skarżący jako producent, jest podmiotem wykluczonym z otrzymania wsparcia, co do dostaw realizowanych po dniu połączenia spółek, co wynika z § 5a ust. 6 rozporządzenia RM; 3. Dyrektor OT ARR wyraził zgodę na dokonanie operacji wycofania w kwestionowanych dniach, zgodnie z art. 5 ust. 5 rozporządzenia 1031/2014 w zw. z art. 78 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011; 4. skutki prawne połączenia spółek, wynikające z art. 494 §1, 2 i 4, nie mogą wywoływać skutków prawnych co do praw i obowiązków indywidualnych wspólników. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów. Jako pierwsze rozpoznaniu podlegały zarzuty natury procesowej wyartykułowane w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przejawiać się miały "poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo ustaliły dzień połączenia spółek (...)" i tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., podczas gdy ostateczny wpis połączenia w Krajowym Rejestrze Sądowym nastąpił w późniejszej dacie. Przy czym w uzasadnieniu tegoż zarzutu przywołano wyłącznie art. 493 § 2 kodeksu spółek handlowych (k.s.h.) oraz wskazano na okoliczność, że w dniu [...] grudnia 2015 r. w rejestrze KRS zamieszony został wpis o przekształceniu spółki R. sp. z o.o. w inną spółkę handlową oraz że wynikło to z oczywistej omyłki. Dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r. wpis ten został sprostowany. Skarżący kasacyjnie podniósł, że tylko prawidłowy wpis do rejestru KRS mógł wywoływać skutki prawne wobec osób trzecich, w tym skarżącego, a także wspólników (w tym także wobec skarżącego). Tym samym skarżący nie był wspólnikiem spółki R. sp. z o.o. na dzień [...] grudnia 2015 r. Poza tym skarżący kasacyjnie stwierdza w uzasadnieniu – w kontekście wskazania zasady reformationis in peius – że organ I instancji kwestionował w sprawie dostawy owoców, które zostały dokonane po dniu połączenia i wskazuje w tym kontekście prawidłową jego zdaniem datę połączenia spółek. W odniesieniu do wyartykułowanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz uzasadnienia w ich zakresie – traktowanych w kontekście poczynionych wstępnie uwag w przedmiocie wymogów dotyczących skargi kasacyjnej – należy zauważyć, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Przywołany jako podstawa kasacyjna art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne jakim jest legalność. Unormowanie to może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie wyjątkowo (np. gdyby sąd dokonał kontroli legalności w oparciu o inne niż legalność kryterium, bądź też rozpoznał sprawę niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego albo odmówił rozpoznania skargi mimo prawidłowego jej wniesienia). Z pewnością jednak nie określa zasad postępowania sądowoadministracyjnego. Ze względu na wadliwość skargi kasacyjnej nie wiadomo na czym miałoby polegać naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Wskazać jednak wypada, że nawet błędne zastosowanie środków przewidzianych w ustawie nie może być utożsamiane z naruszeniem przywołanej regulacji. Skarżący kasacyjnie nie dokonał uzasadnienia odnoszącego się do treści wskazanych w jej petitum przepisów prawa procesowego (k.p.a.), w tym nie wskazał na czym polegało dane naruszenie postępowania oraz nie uprawdopodobnił istotności jego wpływu na wynik sprawy. Zważywszy na to, iż przedmiotowa sprawa jest przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie po raz trzeci (w toku kontroli instancyjnej zostały wydane wyroki o sygn.: I GSK 1758/20 oraz I GSK 1308/21), w odniesieniu do wskazanej w uzasadnieniu zarzutów procesowych okoliczności nieprawidłowego ustalenia daty połączenia spółek, Sąd za zasadne uznał poczynienie następujących wyjaśnień. W wydanym w sprawie wyroku NSA z 2 grudnia 2021 r., I GSK 1308/21, Sąd wskazał, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie był kwestionowany przez beneficjenta oraz że Minister w decyzji w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny w sprawie, w tym dotyczący: - powiadomienia przez skarżącego (z [...] listopada 2015 r.) o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu Dow III, które to zostało przez niego złożone jako przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny; - przeprowadzenia kolejnych operacji wycofania jabłek z rynku na bezpłatną dystrybucję w okresie od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] stycznia 2015 r.; - złożenia przez skarżącego wniosku (w dniu [...] lutego 2016 r.) o przyznanie wsparcia finansowego, z zaznaczeniem w formularzu, że wniosek składany jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny. NSA w powołanym wyroku wskazał także, że "Nie ulega żadnej wątpliwości, że Pan K. P. w dacie wycofywania produktów z rynku i składania wniosku o wsparcie nie był producentem indywidualnym nienależącym do organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny, jak deklarował, ponieważ od dnia [...] grudnia 2015 r. należał do organizacji R. Sp. z o.o.". W takim stanie sformułowany zarzut jest bezzasadny z uwagi na dyspozycję art. 190 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie to odnosi się zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może pośrednio wiązać sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (tak m.in. w wyroku NSA z 20 października 2020 r., II FSK 3130/19). Niezależnie od tej konstatacji Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z akt administracyjnych wynika, iż sam skarżący poinformował organ (pismem datowanym na 9 maja 2017 r.), że "konstytutywny wpis do KRS, dokonujący połączenia R. Sp. z o.o. z E. Sp. z o.o. miał miejsce [...] grudnia 2015 r. – od tego dnia stałem się udziałowcem organizacji producentów R. Sp. z o.o.". W odniesieniu do wskazania jakoby to sprostowanie oczywistej omyłki, która dotyczyła wpisu konstytutywnego w KRS, miałoby być datą od której wpis wywołuje skutki prawne pozbawione jest zasadności. Poza powyższym ewentualna kwestia sprostowania wpisu (daty tegoż) nie miała znaczenia w sprawie, gdyż wniosek skarżącego kasacyjnie o przyznanie wsparcia został złożony po dacie sprostowania wpisu do KRS, a zatem został złożony przez podmiot, który nie spełniał warunku braku bycia członkiem uznanej organizacji producentów rolnych realizującej program operacyjny. Także z uwagi na wcześniej przywołaną dyspozycję art. 190 p.p.s.a. bezzasadne są także zarzuty prawa materialnego (pkt II petitum skargi kasacyjnej). Wbrew bowiem wskazaniom skarżącego kasacyjnie (s. 6 skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I GSK 1308/21 stwierdził, że "Organ wykazał również, dlaczego przyznanie beneficjentowi wsparcia finansowego przez Dyrektora OT ARR stanowiło rażące naruszenie prawa: W rozpatrywanej sprawie należy wskazać na oczywistość naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM oraz art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1031/2014. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia RM wyraźnie określa katalog podmiotów uprawnionych do udziału w mechanizmie wycofania z rynku, do którego należą wyłącznie: organizacje producentów owoców i warzyw wdrażające programy operacyjne oraz producenci indywidualni nienależący do organizacji producentów owoców i warzyw wdrażających programy operacyjne. Ww. przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu i nie wymaga stosowania wykładni prawa. (...) W uzasadnieniu decyzji, Organ w sposób wyczerpujący wskazał istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Powołał i przedstawił wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa oraz wskazał, dlaczego przyznanie Stronie wsparcia finansowego przez Dyrektora OT ARR stanowiło rażące naruszenie prawa." (s. 14). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że nie ma wątpliwości, że skarżący w dacie wycofywania produktów z rynku i składania wniosku o wsparcie nie był producentem indywidualnym nienależącym do organizacji realizującej program operacyjny. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut, iż Sąd I instancji przyznał za organami, że także naruszenie art. 9 ust. 4 rozporządzenia 1031/2014 miało kwalifikowany charakter – rażącego naruszenia prawa, jest nieusprawiedliwiony. WSA bowiem jednoznacznie stwierdził (v. s. 19 zaskarżonego orzeczenia), że "W okolicznościach sprawy, przyznanie Skarżącemu wsparcia finansowego przez Dyrektora ARR niewątpliwie stanowi rażące naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1031/2014 i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM oraz naruszenie art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014." Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).