I GSK 206/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1108/19 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2019, nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1108/19, po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: DIAS) z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów do postępowania egzekucyjnego – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Wawer z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa-Wawer na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, stwierdzając, że zostały one wniesione po terminie wynikającym z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca uchybiła terminowi do zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem DIAS organ egzekucyjny prawidłowo uznał, że odpis tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2018 r. został doręczony skarżącej [...] czerwca 2018 r., bowiem obejmująca go przesyłka została skierowana na jedyny znany mu w dniu nadania ([...] czerwca 2018 r.) adres do korespondencji skarżącej, tj.: [...]. Podniesiono przy tym, że wierzyciel (Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich) poinformował Naczelnika Urzędu o przebywaniu skarżącej w areszcie śledczym najpierw telefonicznie 20 czerwca 2018 r., zaś informacja ta została przekazana za pośrednictwem poczty elektronicznej dopiero 21 czerwca 2018 r. Mając zatem na uwadze, że wiedzę w tym zakresie organ powziął już po dacie nadania przesyłki, w ocenie organu należało uznać, że jej doręczenie nastąpiło zgodnie z art. 43 k.p.a. DIAS wskazał, że przesyłka została odebrana przez dorosłego domownika, który nie tylko podjął się jej oddania adresatowi, ale nie poinformował o przebywaniu skarżącej w areszcie śledczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M.K. i uchylił zaskarżone postanowienia obu instancji. Zdaniem WSA, przesłanie przez organ egzekucyjny przesyłki na adres zamieszkania skarżącej, a następnie odebranie jej przez matkę skarżącej – jako pełnoletniego domownika skarżącej – nie mogło wywołać skutku w postaci doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji nieprawidłowe było stanowisko Naczelnika Urzędu, zaaprobowane w całości przez DIAS, że skarżąca uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. W konsekwencji organy dopuściły się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., a naruszenie to miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. WSA wskazał, że organ egzekucyjny rozpoznając ponownie zarzuty skarżącej z [...] października 2018 r. będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, a następnie wydać rozstrzygnięcie w stosownym trybie. Z powyższym wiąże się również konieczność ustalenia przez organ egzekucyjny, kiedy w istocie wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, skoro przepis art. 26 § 5 u.p.e.a. przewiduje, że wszczęcie postępowania następuje nie tylko z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, jak również tego, kiedy skarżąca dowiedziała się o jego wszczęciu. Istnieje bowiem możliwość powzięcia wiadomości o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym jeszcze przed doręczeniem tytułu wykonawczego, w szczególności poprzez zapoznanie się z zawiadomieniem skierowanym do banku w celu zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego (art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a.). W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 43 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 pkt 1d ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 170 ze zm. – u.z.e.) – poprzez uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia i uznanie, że organ egzekucyjny nie dokonał doręczenia przesyłki zawierającej odpis tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2018 r., podczas gdy przesyłka ta została doręczona na jedyny znany organom adres, dorosłemu domownikowi, który podjął się przekazania przesyłki adresatowi, co powinno skutkować przyjęciem, że przesyłka została uznana za doręczoną skutecznie, a skarżąca uchybiła terminowi na wniesienie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. Z art. 43 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że matka adresata nie może zostać uznana za dorosłego domownika, w sytuacji gdy adresatka znajdowała się w areszcie i nie poinformowała organów podatkowych o tym fakcie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca (osobiście) wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z 31 sierpnia 2021 r. uczestnik postępowania – Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, stwierdzając, że skarga kasacyjna organu jest w pełni zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Analiza podstaw kasacyjnych wskazuje, iż z zarzutów tych wynika, że organ głównie kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 43 k.p.a., a w rezultacie przyjęcie, że przepis ten w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ze względu na pobyt strony w zakładzie karnym. Twierdząc przy tym, iż nie nastąpiło na podstawie tego przepisu skuteczne doręczenie stronie przesyłki zawierającej odpis tytułu wykonawczego z dnia 8 czerwca 2018 r. Na wstępie zauważyć wypada, że skarżący kasacyjnie organ nie wskazał jako naruszonego art. 18 u.p.e.a., który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym. Podnosząc zatem zarzut naruszenia przepisów k.p.a. o doręczeniu zastępczym, kasator powinien był powiązać go z art. 18 u.p.e.a., bowiem to z mocy tego przepisu art. 43 k.p.a. miał w sprawie zastosowanie. Pomimo tego mankamentu zarzutu skargi kasacyjnej NSA stwierdził, że uchybienie to nie uniemożliwia merytorycznego rozpoznania tego zarzutu. Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Słusznie zauważa Sąd I instancji, iż aby doszło do skutecznego doręczenia korespondencji w sposób zastępczy, np. dorosłemu domownikowi, to adresat tej przesyłki musi pod wskazanym w tej korespondencji adresem zamieszkiwać. NSA stwierdza, że jedynie krótkotrwały brak zamieszkiwania, np. ze względu na zagraniczny wyjazd wakacyjny, umożliwia skuteczne doręczenie korespondencji w drodze doręczenia zastępczego przesyłki skierowanej do strony postępowania. Za taki krótkotrwały brak zamieszkiwania nie można uznać pobytu w zakładzie karnym i to bez względu na to, czy organ prowadzący postępowanie i doręczający stronie korespondencję o tym pobycie strony w zakładzie karnym wiedział. W sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie posiądzie w jego toku wiedzę o pobycie strony w zakładzie karnym, winien w takim przypadku dokonywać doręczeń przesyłek kierowanych do strony postępowania w tym zakładzie. Warto w tym miejscu wskazać, że przepisy o doręczeniach mają przede wszystkim charakter gwarancyjny. Służą one bowiem zagwarantowaniu prawa strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony. Wprawdzie przepisy o doręczeniach zastępczych mają także na celu zapewnienie sprawności postępowania, którą trudniej byłoby osiągnąć, gdyby dopuszczać jedynie doręczenie właściwe, to jest do rąk adresata. Tym niemniej przepisy o doręczeniach zastępczych, w tym również art. 43 k.p.a., powinny być wykładane i stosowane także przy uwzględnieniu ich gwarancyjnego charakteru. Wzgląd na tę okoliczność sprzeciwia się zaakceptowaniu skuteczności doręczenia zastępczego na adres zamieszkania osoby od długiego czasu pozbawionej wolności, szczególnie w tak specyficzny sposób jak tymczasowe aresztowanie, w którym kontakt ze światem zewnętrznym jest dodatkowo utrudniony. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje żadnych szczególnych rozwiązań w zakresie doręczania pism osobom pozbawionym wolności bądź przebywającym w areszcie śledczym. Niemniej jednak doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w razie nieobecności adresata w mieszkaniu. Przez nieobecność należy jednak rozumieć sytuację przejściową, wynikającą ze zwyczajnych okoliczności życia codziennego. Zdaniem NSA, przebywanie w areszcie śledczym nie jest taką okolicznością. Kwestia doręczeń osobom pozbawionym wolności jest ugruntowana w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Podnosi się tam mianowicie, że jedynym dopuszczalnym sposobem doręczenia pisma osobie pozbawionej wolności jest uczynienie tego na adres zakładu (np. zakładu karnego, aresztu śledczego), w którym adresat przebywa, za pośrednictwem jego administracji. Doręczenie pisma w inny sposób jest nieskuteczne, niezależnie od wiedzy organu procesowego o fakcie pozbawienia adresata wolności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 sierpnia 2007 r., III KK 1/07, LEX nr 310195; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2003 r. III KK 257/02, LEX nr 82318; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2004 r., II AKz 347/04, KZS 2004, z. 10, poz. 21). Pismo wysłane pod ostatnio wskazanym przez stronę adresem nie może być uważane za doręczone, jeżeli strona została pozbawiona wolności i nie podała swego miejsca pobytu w czasie pozbawienia wolności do wiadomości organu, przed którym toczy się postępowanie (por. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 maja 1974 r.VI KZP 5/74, OSNKW 1974, nr 7-8, poz. 130). Z samej istoty pozbawienia wolności wynika, że jest ono niezależne od woli osoby pozbawionej wolności zarówno co do czasu trwania, jak i miejsca pobytu, a ponadto, że niejednokrotnie może ono ograniczać swobodę w podaniu do wiadomości wspomnianego organu miejsca pobytu w czasie pozbawienia wolności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wa 1869/11 i powołane tam orzecznictwo SN). Dostrzec także należy, że zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności (Dz.U. poz. 2231) korespondencję adresowaną do skazanego doręcza mu upoważniony funkcjonariusz. Również osobie tymczasowo aresztowanej korespondencję doręcza upoważniony funkcjonariusz, co wynika z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania tymczasowego aresztowania (Dz.U. poz. 2290) (por. P. Pietrasz, w: L. Etel (red.), R. Dowgier, G. Liszewski, B. Pahl, P. Pietrasz M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K. Teszner, Komentarz do art. 144 Ordynacji podatkowej, stan prawny 10 sierpnia 2020 r., Opublikowano: LEX/el. 2020). Doręczenie tytułu wykonawczego w ramach postępowania egzekucyjnego powinno nastąpić zgodnie z regułami określonymi w art. 39-49b k.p.a. oraz wskazanymi wyżej przepisami rozporządzenia, gdyż tylko w takim przypadku będzie ono skuteczne – tytuł taki zostanie wprowadzony do obrotu prawnego (art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Przepisy regulujące doręczenia pełnią funkcję gwarancyjną dla ochrony strony postępowania, szczególną w przypadku doręczania, m.in. tytułu wykonawczego, od którego zależy skuteczne prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji zaniedbań organów, których efektem jest brak doręczenia. Wyłącznie zatem doręczenie zgodne z regułami przewidzianymi przez ustawodawcę w art. 39-49b k.p.a. może odnieść procesowy skutek doręczenia takiego tytułu oraz stanowić podstawę do zgodnego z prawem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tytuł wykonawczy jako akt zewnętrzny musi być zakomunikowany stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowany stronie, dopóty jest aktem niewywierającym skutków prawnych. Uzewnętrznienie takiego aktu w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia zarzutów). Doręczenie tytułu wykonawczego stanowi o jego wprowadzeniu do obrotu prawnego. Od tego momentu akt ten wiąże organ egzekucyjny i zobowiązanego. W okolicznościach faktycznych sprawy organ winien ówcześnie dokonać doręczenia przedmiotowego tytułu wykonawczego stronie na adres w Areszcie Śledczym w Zakładzie Karnym [...]. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że w przypadku braku takiego doręczenia korespondencji stronie w zakładzie karnym, nie doszło do skutecznego doręczenia przesyłki w rozumieniu przepisów o doręczeniach z kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli fakt niedoręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego został stwierdzony przez sam organ egzekucyjny, to rozpoznając wniosek strony w przedmiocie złożonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien on przede wszystkim rozważyć skutki wskazanego zdarzenia w odniesieniu do dopuszczalności prowadzenia samej egzekucji. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył podczas kontroli legalności postanowienia przepisu art. 43 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej organ powołuje równocześnie jako naruszony art. 9 pkt 1d u.z.e., z którego to przepisu wynika, że w przypadku zmiany adresu miejsca zamieszkania przez podatnika będącego osobą fizyczną mającą identyfikator podatkowy, o którym mowa w art. 3 ust. 1, nieprowadzącą działalności gospodarczej lub niebędącą zarejestrowanym podatnikiem podatku od towarów i usług, za dokonanie aktualizacji uznaje się podanie przez tego podatnika aktualnego adresu miejsca zamieszkania w składanej deklaracji lub innym dokumencie związanym z obowiązkiem podatkowym. Podatnicy mogą również dokonać aktualizacji adresu miejsca zamieszkania według wzoru określonego na podstawie art. 5 ust. 5. Organ wskazuje przy tym, że strona winna w zaistniałych okolicznościach – przebywania w Areszcie Śledczym w Zakładzie Karnym – powiadomić organ o zmianie miejsca przebywania, co w przypadku powołania się wcześniej na treść art. 9 pkt 1d ww. ustawy, należy rozumieć jako obowiązek powiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania. Organ w skardze kasacyjnej ponadto stwierdza, że w stanie faktycznym sprawy nie mógł przewidywać, że strona zaniechała obowiązku aktualizacji danych objętych zgłoszeniem identyfikacyjnym, o którym mowa w art. 9 omawianej ustawy. Tym samym jednoznacznie wskazuje na obowiązek strony zaktualizowania miejsca zamieszkania. Odnosząc się do powyższego zarzutu podnieść należy, że areszt śledczy czy zakład karny nie może być uznany za miejsce zamieszkania, gdyż zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, z którego wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "mieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem miejsca zamieszkania, które należy potraktować jako synonim użytego w k.p.a. "mieszkania", gdyż zamieszkiwać można wyłącznie w mieszkaniu (lokalu mieszkalnym). Art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (por. wyroki NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3003/18, LEX nr 3075109 oraz sygn. akt I OSK 3004/18, LEX nr 3074996). Zatem w przypadku przebywania osoby zobowiązanej egzekucyjnie w areszcie śledczym lub zakładzie karnym, ze względu na brak woli takiej osoby do przebywania w takim miejscu odosobnienia, nie można mówić o zmianie miejsca zamieszkiwania w rozumieniu art. 9 pkt 1d u.z.e. oraz o obowiązku strony do poinformowania organu o tej zmianie. Tym samym także zarzut naruszenia art. 9 pkt 1d u.z.e. należało uznać za niezasadny. Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty wskazanych w skardze przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.