I GSK 2113/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 736/17 w sprawie ze skargi N.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 736/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę N. M. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Wnioskiem z 10 kwietnia 2017 r. skarżąca zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek, motywując żądanie brakiem możliwości ich opłacenia z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną. Podniosła, że w wieku 21 lat przerwała naukę, gdyż z uwagi na chorobę ojca musiała przejąć rodzinny interes i założyć własną działalność gospodarczą. Młody wiek, brak doświadczenia i specyfika branży przerosły jej możliwości, co w konsekwencji doprowadziło do utraty płynności finansowej i upadku przedsiębiorstwa. Utraciła też miejsce zamieszkania oraz doznała uszczerbku na zdrowiu fizycznym i psychicznym. Odmawiając uwzględnienia tego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że skarżąca od 1 lipca 2017 r. nie pracuje; w firmie, w której była zatrudniona jako prezes zarządu osiągnęła w 2016 r. dochód wynoszący 4400 zł; prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z ojcem, który jest po udarze. Miesięczne wydatki skarżąca określiła na kwotę 100 zł, w tym 50 zł to opłaty i 50 zł to wydatki na leki. Skarżąca podała także, że z tytułu zaciągniętych kredytów jest obciążona miesięczną ratą 1800 zł i nie posiada majątku nieruchomego ani wartościowych ruchomości. Okoliczności te w ocenie ZUS nie dawały podstaw do umorzenia zaległości. ZUS ustalił, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą od 1 września 2011 r., a z 1 maja 2013 r. działalność ta została zawieszona i 21 grudnia 2013 r. dokonano jej wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Na koncie rozliczeniowym skarżącej powstało zadłużenie w wysokości 9167,80 zł. Obecnie skarżąca nie posiada żadnych tytułów do ubezpieczenia, podobnie jak i jej ojciec, gdyż z 1 lipca 2017 r. oboje przestali być zatrudnieni w spółce z o.o. E. P.. Organ ustalił również, że skarżąca posiada także zadłużenie w tytułu zaciągniętych kredytów, których miesięczna rata wynosi 1800 zł. Zadłużenie z tytułu zaciągniętych kredytów skarżąca reguluje. Oceniając tak zebrany materiał dowodowy organ wskazał, że podejmując się prowadzenia działalności gospodarczej, skarżąca podjęła się również zobowiązań, w tym również opłacania składek ubezpieczeniowych. Osoba prowadząca działalność zobowiązana jest do opłacania składek za każdy miesiąc kalendarzowy, w ustawowo określonym terminie. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego ZUS stwierdził, że nie zachodzi w sprawie całkowita nieściągalność należności według art. 28 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 963; dalej: u.s.u.s.) jednakże biorąc pod uwagę fakt, iż należności dotyczą również składek na własne ubezpieczenia skarżącej, ZUS zauważył, że zastosowanie w sprawie znajduje także zapis w art. 28 ust. 3a ustawy, wobec czego konieczna jest ocena zgromadzonego materiału dowodowego w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki upoważniające ZUS do umorzenia należności w oparciu o tenże przepis, zgodnie z którym, w uzasadnionych przypadkach, określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365 dalej: rozporządzenie) Zakład może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami, nawet pomimo braku całkowitej nieściągalności należności. Odnośnie do przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ ocenił, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie dała podstaw do uznania, że wystąpiły nadzwyczajne okoliczności, o jakich mowa w przywołanym rozporządzeniu. Niski dochód w 2016 r. i brak zatrudnienia w 2017 r. nie mogą stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że zachodzi sytuacja o jakiej mowa w tej przesłance. Istotne w ocenie organu jest to, że czy sytuacja w jakiej znajduje się skarżąca ma charakter długotrwały i czy może ulec poprawie. Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca miała orzeczoną częściową lub całkowitą niezdolność do pracy, nie jest zatem pozbawiona możliwości zarobkowania. Organ podniósł również, że okoliczność spłacania przez skarżącą zadłużenia zaciągniętego w banku w kwocie 1800 zł miesięcznie pozwala na przyjęcie, że opłacenie należności – choćby w formie układu ratalnego – nie pozbawi skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 organ podniósł, że nie ma ona zastosowania w sprawie, bowiem skarżąca nie jest aktualnie osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Oceniając istnienie przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 wskazano, że o istnieniu tej przesłanki można mówić w sytuacji, gdy przewlekła choroba zobowiązanego lub któregoś z członków jego rodziny uniemożliwia uzyskanie dochodu pozwalającego na spłatę zaległości. Załączona przez skarżącą dokumentacja z lat 2014-2015 potwierdza okresową niezdolność do pracy, nie wskazuje natomiast na całkowity brak możliwości uzyskiwania dochodu do chwili obecnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było stwierdzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że nie wystąpiła po stronie skarżącej którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności tych należności - enumeratywnie wymieniona przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Sąd pierwszej instancji zgodził się, ze stanowiskiem organu, że sytuacja w jakiej obecnie znajduje się skarżąca jest niewątpliwie trudna, jednak zobowiązana nie wykazała, że pomimo braku całkowitej nieściągalności opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niej i członków jej rodziny. WSA zauważył, że skarżąca reguluje – jak sama wskazała - zadłużenie z tytułu zaciągniętych kredytów bankowych w wysokości 1800 zł miesięcznie. Wynika więc z tego, że dysponuje nieujawnionymi w oświadczeniu majątkowym środkami w kwocie znacząco przekraczającej wykazany dochód. Sytuacja majątkowa i rodzinna tym samym nie stanowi podstawy do umorzenia powstałych zaległości. W konkluzji WSA wskazał, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą. Ponadto, umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno-rentowych ZUS musi każdorazowo, indywidualizując okoliczności sprawy, ważyć zasadność wniosku o umorzenie należności składkowych co, zdaniem sądu, nastąpiło w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca i zaskarżając to orzeczenie w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. art. 28 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieumorzenie przez organ należności strony z tytułu składek, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zaistniałą przesłanka, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozstrzyganej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny związany więc był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały przez stronę poprzez określenie podstawy skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej – uchybił sąd, a nadto określenia, jaką postać miało to naruszenie, podanie uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie jedynie częściowo odpowiada tym wymaganiom. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej formułując zarzut, pominął istotną zasadę kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a mianowicie, że skarga kasacyjna przysługuje od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i jej zarzuty powinny się odnosić do tego wyroku oraz do przepisów regulujących postępowanie przed tym sądem – ewentualnie w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi procedury administracyjnej mającej zastosowanie przed organem administracji publicznej (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04). W rozpoznawanej sprawie, skarga kasacyjna w ogóle nie zawiera zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które podważyłyby przyjęty przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji, stan faktyczny sprawy, co prowadzi do wniosku, że żaden z elementów stanu faktycznego ustalonego przez ZUS nie został skutecznie zakwestionowany. Wskazana wada skargi kasacyjnej nie dyskwalifikuje jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Zarzut skargi kasacyjnej okazał się jednak nieusprawiedliwiony. Autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 28 u.s.u.s., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieumorzenie przez organ należności strony z tytułu składek, w sytuacji gdy zaistniała przesłanka, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zarzut ten jest wadliwy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jak wyżej zaznaczono, jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przy czym przytoczenie podstawy kasacyjnej musi polegać na wskazaniu konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji, a nadto określeniu na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe reguły, należy podkreślić, że przepis art. 28 u.s.u.s. – w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie – stanowił rozbudowaną jednostkę redakcyjną, składającą się z ośmiu ustępów, a jego ust. 3 zawierał dodatkowo 8 punktów. Przy takiej konstrukcji przepisu, którego stosowanie podważa skarżący kasacyjnie, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było ścisłe określenie kwestionowanej jednostki redakcyjnej tego przepisu, a więc tego jego fragmentu, który zawiera normę prawą wadliwie zastosowaną przez organ, co pominął sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję (zob. wyroki NSA: z 5 października 2010 r., sygn. akt I GSK125/09; z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1165/09; z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1507/09; z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 619/09; z 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2766/09). Wbrew temu wymogowi, zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak też w jej uzasadnieniu, skarżąca kasacyjnie nie spełniła tego obowiązku, co powoduje, że zarzut naruszenia art. 28 u.s.u.s. nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastępować strony w formułowaniu zarzutów, nie może ich też konkretyzować, jak też nie ma uprawnienia do uzupełniania zarzutów lub argumentacji autora skargi kasacyjnej. Odnosząc się do drugiej części zarzutu petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że decyzja w sprawie umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że w razie wystąpienia okoliczności przewidzianych w § 3 rozporządzenia, ZUS może – lecz nie ma obowiązku – umorzyć należności, przy czym taka decyzja nie może być arbitralna. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia przyjąć należy, że umorzenie należności z tytułu składek na podstawie tych przepisów jest możliwe wówczas, gdy w toku postępowania administracyjnego zostanie wykazane, że stan majątkowy i sytuacja rodzinna wnioskodawcy sprawiają, że nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zasadnie WSA stwierdził, że rozpoznając wniosek skarżącej ZUS prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. ZUS odniósł się i poddał ocenie każdy z zebranych dowodów, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak trafnie wskazał WSA, a wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w przypadku skarżącej nie można było mówić o wystąpieniu przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Z ustaleń organu wynikało między innymi, że skarżąca nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, a pomimo tego, że nie ma żadnych przychodów, reguluje zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów bankowych, które wynoszą 1800 zł miesięcznie. W tej sytuacji zasadnie uznał sąd pierwszej instancji, że dane wskazane w oświadczeniu majątkowym skarżącej, w zakresie nieuzyskiwania jakichkolwiek przychodów, nie mogły być uznane za wiarygodne, a zatem sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej nie mogła stanowić podstawy do żądanego umorzenia należności. WSA trafnie więc ocenił, że organ nie miał podstaw do umorzenia nieopłaconych przez skarżącą należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.