I GSK 213/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. P. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Go 388/21 w sprawie ze skargi W. P. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 18 listopada 2020 r. nr SKO-5226/830-P/20 w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 388/21, oddalił skargę W. P. i M. B.(skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (organ, SKO) z dnia 18 listopada 2020 r., nr SKO-5226/830-P/20 w przedmiocie ustalenia wysokości kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący kasacyjnie, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie złożonej skargi w całości; względnie - przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że brak jest podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: ppsa), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 43 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 1930; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 439; dalej: ufzo) poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w przepisie tym wprost wskazane są szczegółowe zasady dotyczące aktualizacji kwoty przyznawanej dotacji, jak również jest to przepis szczególny do art. 253 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530; dalej: ufp) stosownie do którego nie ma możliwości dokonywania wstecznego wyliczenie dotacji już po zakończeniu roku budżetowego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 38 ust. 1 ufzo poprzez jego niewłaściwą interpretacją i uznanie, iż skoro przepisy prawa materialnego (ustawy o finansowaniu zadań oświatowych) określają tryb i zasady rozliczania dotacji oświatowych, to prawnie dopuszczalne jest dokonywanie rozliczenia już wydatkowanej i wypłaconej dotacji oświatowej poprzez zmianę kwoty tej dotacji, która została już uprzednio wypłacona i wydatkowana przez osobę ją otrzymującą, podczas gdy w rzeczywistości organ prowadzący placówkę oświatową działał w granicach prawa wydatkując na bieżąco kwoty przekazywane na jego rzecz przez jednostkę samorządu terytorialnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 252 ust. 3 ufp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy dotacja przyznana placówce oświatowej prowadzonej przez skarżących kasacyjnie została wypłacona zgodnie z treścią ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w wysokości uprzednio ustalonej przez Prezydenta Miasta Zielona Góra i jako taka nie może zostać określona jako pobrana w nadmiernej wysokości, a następnie w sposób nieuprawniony została dokonana zmiana wysokości wypłaconej uprzednio kwoty, co doprowadziło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 ppsa. Przepis art. 174 pkt 1 ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 ppsa dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie sformułowane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty dotyczą naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego, zatem zostały oparte na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa. Pierwszy z zarzutów odnosi się do pominięcia i niezastosowania w przedmiotowej sprawie art. 43 ufzo stanowiącego w ustępach od 1. do 5. o przesłankach, w razie wystąpienia których dochodzi do aktualizacji kwoty dotacji, terminach dokonywania rzeczonych aktualizacji, czy sposobach wyrównywania kwoty dotacji w razie jej aktualizacji. Za trafne należy przyjąć stanowisko WSA, zgodnie z którym art. 43 ust. 5 ufzo nie reguluje zagadnień ani nadmiernie pobranej dotacji ani instytucji zwrotu dotacji. Przedmiotem tej regulacji, co więcej – w zakresie dotyczącym całego powołanego artykułu, nie zaś tylko w przypadku wskazanego przez Sąd ustępu 5. – jest sposób wyliczenia kwoty dotacji po aktualizacji, a nie rozliczeniu dotacji po zakończeniu roku budżetowego. Podkreślić należy, powtarzając za uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, że Rada Miasta Zielona Góra podjęła uchwałę nr LXIV.878.2018 z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, której § 6 ust. 1 stanowi, że organ prowadzący jednostkę oświatową sporządza rozliczenie otrzymanej dotacji do 15 stycznia roku następującego po roku udzielenia dotacji. Takowe rozliczenie należy uznać za istotny element wpływający na dbałość o budżet jednostki dotującej. Dotacja oświatowa nie polega bowiem na bezzwrotnym przekazaniu środków publicznych beneficjentowi, bez jakiejkolwiek kontroli ze strony organu, tym bardziej jeżeli do przekazania środków doszło na skutek błędu organu, nie zaś modyfikacji stawki miesięcznej, czy ustalenia odmiennej od deklarowanej liczby uczniów. W drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej zdaniem skarżących kasacyjnie doszło do naruszenia art. 38 ust. 1 ufzo poprzez jego niewłaściwą interpretacją i uznanie, iż skoro przepisy prawa materialnego (ustawy o finansowaniu zadań oświatowych) określają tryb i zasady rozliczania dotacji oświatowych, to prawnie dopuszczalne jest dokonywanie rozliczenia już wydatkowanej i wypłaconej dotacji oświatowej poprzez zmianę kwoty tej dotacji, która została już uprzednio wypłacona i wydatkowana przez osobę ją otrzymującą, podczas gdy w rzeczywistości organ prowadzący placówkę oświatową działał w granicach prawa wydatkując na bieżąco kwoty przekazywane na jego rzecz przez jednostkę samorządu terytorialnego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu podkreślić należy, że w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ppsa strona może powoływać się na błąd wykładni oraz na błąd subsumcji. Pierwsze z powyższych uchybień polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez Sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. W tym przypadku skarżący kasacyjnie winien wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błąd subsumpcji polega natomiast na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który Sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Brak uzasadnienia przez skarżących kasacyjnie wskazanych podstaw naruszenia prawa materialnego wyszczególnionych w art. 174 pkt 1 ppsa czyni wniesiony zarzut skargi kasacyjnej nieskutecznym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem powołany do uzupełniania ani interpretowania nieuzasadnionego zarzutu kasacyjnego, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest też rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Ponadto wskazać należy, że poprzez art. 38 ust. 1 ufzo nie można skutecznie zarzucać naruszenie prawa w sposób określony w zarzucie drugim skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 1 ufzo - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Jest to przepis kompetencyjny. Rady Miasta Zielona Góra w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 ufzo podjęła uchwałę Nr LXIV.878.2018 z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, zmienionej uchwałą Rady Miasta Zielona Góra X.213.2019 z dnia 25 czerwca 2019 r. Ustosunkowując się do trzeciego z zarzutów skargi kasacyjnej, w ocenie skarżących kasacyjnie doszło do naruszenia art. 252 ust. 3 ufp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. To wskazać należy, że stosownie do art. 252 ust. 3 ufp dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Tymczasem skarżący nie kwestionują tego, że została im wypłacona kwota dotacji przekraczająca wysokość kwoty należnej, uwzględniając wskazywaną wcześniej uchwałę Rady Miasta Zielona Góra i treść art. 26 ust. 1 ufzo. Zarzut skarżących kasacyjnie odnosi się bowiem do błędnego przekazania przez organ określonej kwoty, a więc przeniesienia odpowiedzialności za wysokość dotacji na organ i tym samym uznania, że w istocie wysokość dotacji za wrzesień 2019 r. została ustalona w sposób prawidłowy. Innymi słowy, skarżący kasacyjnie twierdzili, że jeżeli podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne sam nie dopuścił się nieprawidłowości, ma w pełni usprawiedliwione oczekiwanie, że nie zostanie zaskoczony przez organ żądaniem zwrotu dotacji (którą już wydatkował w sposób prawidłowy). Przy tym zaznaczenia wymaga, że skarżący kasacyjnie nie kwestionowali ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I GSK 2094/18 (dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a taką jest także dotacja oświatowa, są instytucją prawa finansowego. Zasady ich zwrotu zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W myśl art. 252 ufp beneficjent zwraca także dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i pobraną nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Z treści przytoczonej regulacji wynika wyraźnie obowiązek, a nie możliwość zwrotu budżetowi jednostki samorządu terytorialnego dotacji w wymienionych wypadkach. Przepisu art. 252 ufp nie stosuje się – zgodnie z art. 253 ufp – jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. Pomimo licznych nowelizacji, wprowadzenia zupełnie nowych aktów prawnych (tj. ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych) stanowisko to pozostaje nadal aktualne w niniejszej sprawie. Bowiem rozwiązania przyjęte w systemie finansów publicznych, mające na celu ochronę wydatków budżetowych, stanowią regulację o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a dochodzenie zwrotu niewłaściwie wydatkowanych dotacji, dotacji obranych w nadmiernej wysokości, nie zostało – tak jak w stosunkach cywilnych bez elementu publicznoprawnego – pozostawione woli stron, tj. beneficjenta i organu. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że organy prawidłowo uznały, że błąd organu dotującego przy przekazywaniu określonej kwoty dotacji oświatowej w trakcie roku budżetowego nie stanowi o niedopuszczalności rozliczenia dotacji po zakończeniu roku budżetowego, a w konsekwencji żądania zwrotu tejże kwoty od beneficjenta dotacji (jako dotacji pobranej nadmiernej wysokości). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.