I GSK 233/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1203/21 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 grudnia 2020 r. nr 440500/71/3511/2020/RDZ w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: sąd pierwszej instancji lub WSA) wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1203/21 oddalił skargę E. Sp. z o.o. w W. (dalej: spółka) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z dnia 28 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Stan sprawy przedstawia się następująco. W wyniku rozpoznania wniosku spółki, decyzją z 31 maja 2020 r. ZUS I Oddział w Warszawie odmówił spółce prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres marzec - maj 2020 r. W wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją ZUS z dnia 28 grudnia 2020 r. Przyczyną odmowy zwolnienia spółki ze wskazanych należności składkowych było to, że zadeklarowała ona w złożonym wniosku, że na dzień 31 grudnia 2019 r. wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego a to w świetle art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji UE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014) oznaczało, że spółka znajdowała się w trudnej sytuacji. Powyższe znalazło potwierdzenie w sprawozdaniu finansowym spółki znajdującym się repozytorium KRS. Oznaczało to, że spółka znajduje się w trudnej sytuacji finansowej w rozumieniu ww. przepisów, a zatem pomoc nie mogła być przyznana. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalając skargę spółki podzielił stanowisko ZUS. Nie budziło wątpliwości sądu pierwszej instancji, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek przewidziane w art. 31 zo ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374, dalej: "ustawa COVID-19") jest pomocą publiczną, a w konsekwencji jej udzielenie jest uzależnione od spełnienia kryteriów dopuszczających jej udzielenie wynikających z przepisów unijnych. Sąd pierwszej instancji odniósł się do Komunikatu Komisji -Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 911 z 20.03.2020, str. 1) i stwierdził, że w niniejszym postępowaniu organy ZUS miały obowiązek stosowania nie tylko przepisów krajowych – czyli art. 31 zo i art. 15 zzzh ustawy COVID-19 ale także przepisów UE w szczególności rozporządzenia Komisji 651/2014. Sąd podkreślił, że we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek strona skarżąca poinformowała organ, że – według stanu na 31 grudnia 2019 r. – wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości kapitału zakładowego. W toku postępowania administracyjnego, także przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ani też w toku postępowania odwoławczego lub postępowania przed sądem administracyjnym, strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu ani nawet oświadczenia podważającego treść złożonego przez siebie wniosku o zwolnienie z opłacania należności składkowych. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów ukazujących jej sytuację finansową w odmienny sposób. W ocenie sądu pierwszej instancji organ nie miał zatem możliwości poczynienia innych ustaleń faktycznych, niż te które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Należy wobec tego przypomnieć, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. i zasada prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony. Zasada ta nie zwalnia strony z obowiązku dostarczenia takich materiałów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. Wobec biernej postawy strony skarżącej w toku postępowania administracyjnego należało zatem uznać, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a następnie trafnie zastosował adekwatne przepisy prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości. I. Na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art 31zo ust. 1a ustawy COVID-19 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi oraz zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Skarżący spełnił wszystkie przesłanki wymagane do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 roku; 2) art 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art 31zp ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wykroczenie poza dyspozycje powołanego przepisu poprzez sformułowanie pozaustawowych przesłanek, które w ocenie Sądu winien spełnić Skarżący, aby zostać zwolnionym z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. II. Na zasadzie art 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") – poprzez uznanie przez Sąd, iż Organ podjął wszelkie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy ocena dowodów zgromadzonych w sprawie została dokonana dowolnie i wybiorczo, a nie swobodnie, co skutkowało podważeniem zasady praworządności oraz zasady ogólnej prawdy materialnej i poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych w sprawie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 oraz art. 79a § 1 k.p.a. - poprzez uznanie przez Sąd, iż Organ w sposób należyty prowadził postępowanie dowodowe oraz wykazał się właściwą inicjatywą w zbieraniu materiału dowodowego, podczas gdy Organ całkowicie zaniechał informowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego a także o okolicznościach wskazanych w art. 79a § 1 k.p.a., co skutkowało naruszeniem zasady ogólnej udzielania informacji i poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie prawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy, w której nie tyle mamy do czynienia z wątpliwościami związanymi z przyjętym stanem faktycznym ale z wykładnią obowiązujących regulacji ustawy COVID-19, NSA uznał, iż zasadnym będzie w pierwszej kolejności ustosunkować się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem to od ich prawidłowej wykładni i zastosowania zależy, czy sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona decyzja ZUS nie narusza prawa. Skarżąca kasacyjnie spółka w poniesionych zarzutach naruszenia prawa materialnego wskazała na niewłaściwe zastosowanie art 31zo ust. 1a i art. 31zp ust. 2 ustawy COVID-19, bowiem w jej ocenie spółka spełniła wszystkie przesłanki wymagane do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, zaś sąd niewłaściwe przyjął za organami, że istnieją pozaustawowe, ujęte w przepisach prawa unijnego, przesłanki które winna spełnić spółka aby zostać zwolnionym z opłacania należności składkowych. Zaprezentowana w skardze kasacyjnej stanowisko nie jest prawidłowe, a w konsekwencji zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych regulacji ustawy COVID-19 przez organ a w konsekwencji sąd pierwszej instancji okazał się nietrafny. Jedną z konsekwencji przynależności Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej jest obowiązek respektowania ograniczeń w udzielaniu wsparcia przedsiębiorcom krajowym. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej spółki, zgodnie z którym dla określenia przesłanek wspomnianej pomocy wystarczające jest odwołanie się do jednego tylko z przepisów ustawy krajowej, to jest art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 z pominięciem innych regulacji prawnych. Wbrew tezie skargi kasacyjnej, konstrukcja pomocy publicznej dla przedsiębiorców z powodu pandemii nie opiera się na wyizolowanej normie krajowej, ale ma charakter złożony, bo obejmuje przepisy należące nie tylko do ustawy krajowej, ale także te, które znajdują się w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozporządzeniu oraz Komunikacie Komisji Europejskiej. Tak więc zakres uprawnienia skarżącej spółki ustalać należy także w oparciu o szereg innych unormowań, w tym art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19 i innych przepisów, do których ten ostatni przepis odsyła – bezpośrednio i pośrednio. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 15zzzh ust. 1 ustawy o COVID-19 wskazuje, że wsparcie, o którym mowa w art. 31zo ma być zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji UE, w zakresie rozumienia pojęcia "przedsiębiorstwo będące w trudnej sytuacji" oraz że odesłanie to ma charakter piętrowy, bo wymieniony w tym przepisie Komunikat Komisji UE odwołuje się do zdefiniowanego w innym akcie prawnym pojęcia przedsiębiorstwa będącego w trudnej sytuacji. Mowa tu o art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014, a rozporządzenie to, stosownie do art. 288 TFUE, ma zasięg ogólny, wiążąc w całości i będąc bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, na co zresztą słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji. Stwierdzić zatem należało, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nieusprawiedliwione. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 9 w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie, nie zasługują na uwzględnienie. Ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. Tak też postąpił w sprawie organ odnośnie ustalenia, czy skarżąca spółka spełnia przesłanki do skorzystania ze zwolnienia z opłacania należnych składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. . Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zgodzić się należy ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania, bowiem zgromadził wystarczający materiał dowodowy do wydania decyzji i dokonał prawidłowej jego oceny. Stan faktyczny zaakceptowany przez sąd pierwszej instancji nie został przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważony, ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodzić się przy tym należało z sądem pierwszej instancji, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. i zasada prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony. Zasada ta nie zwalnia bowiem strony z obowiązku dostarczenia dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. To, że na organach ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie zwalnia strony z obowiązku dostarczenia dowodów, z których wynikają korzystane dla niej skutki prawne. Spółka w złożonym wniosku sama zadeklarowała, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, bowiem na koniec 2019 r. wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego a to w świetle art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji UE nr 651/2014 oznaczało, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Powyższe znalazło potwierdzenie w sprawozdaniu finansowym spółki znajdującym się w KRS. Spółka, co zasadnie podkreślił sąd pierwszej instancji, ani na etapie postępowania administracyjnego ani postępowania przed sądem pierwszej instancji, nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że powyższe dane są niewiarygodne dlatego też wskazywanie na etapie skargi kasacyjnej, że sytuacja finansowa spółki jest dobra, że nie posiada żadnych zaległości i reguluje na bieżąco swoje zobowiązania, nie została otwarta likwidacja czy też restrukturyzacja, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku czy też wydanych w sprawie decyzji. Jednocześnie podkreślić należy, że podnoszone okoliczności w żadnym zakresie nie podważają ustalenia, że spółka jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji w świetle regulacji art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut odnoszący się do naruszenia art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. Zaznaczyć należy, że art. 79a § 1 k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem to sama skarżąca spółka w złożonym wniosku RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. w części 4.2. wniosku oświadczyła, że wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego a zatem, że jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014. Powyższe znalazło potwierdzenie w sprawozdaniu finansowym spółki znajdującym się repozytorium KRS. Organ nie miał zatem obowiązku występować do strony o wykazanie przesłanek od niej zależnych, celem pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, skoro sama spółka wskazywała, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Nie można oczekiwać od organu, że będzie wyznaczał stronie termin na przedłożenie dokumentów czy innych dowodów, które miały zaprzeczyć czy też podważyć wcześniejsze oświadczenia strony zawarte w złożonym wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Mając na uwadze powyższe, nie można skutecznie wywodzić, że sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.