I GSK 2471/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 642/17 w sprawie ze skargi S. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zobowiązania do zwrotu dotacji do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 22 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 642/17, oddalił skargę S. (dalej: Stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z 24 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Ze stanu faktycznego i prawnego sprawy przyjętego przez WSA wynika, że między Miastem Stołecznym Warszawa a Stowarzyszeniem 31 maja 2004 r. została zawarta umowa o udzielenie dotacji ze środków m.st. Warszawy w kwocie 50.000 zł na realizację zadań w zakresie oświaty dzieci i młodzieży z przeznaczeniem na "A.". Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 28 czerwca 2011 r. nr [...] zobowiązał Stowarzyszenie do zwrotu ww. dotacji wraz z odsetkami. Przyczyną tego było to, Stowarzyszenie wykorzystało dotację na zakup turnusu rehabilitacyjnego, a nie organizację obozu sportowo-rehabilitacyjnego. Ponadto w akcji wzięły udział 42 osoby, a zgodnie z umową w obozie miało uczestniczyć 100 osób. Dodatkowo uczestnicy turnusu otrzymali dofinansowanie z Miejskiego Ośrodka Zatrudnienia i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na pokrycie kosztów uczestnictwa w tym turnusie, co nie zostało odnotowane we wniosku o dotację. SKO decyzją z 20 marca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta. WSA wyrokiem z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1294/13 oddalił skargę, a NSA wyrokiem z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2730/14 oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia. Stowarzyszenie 2 października 2015 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa), złożyło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO z 20 marca 2013 r. Jednocześnie wniosło o zawieszenie postępowania bądź uchylenie postępowania egzekucyjnego. Ze względu na wniosek o wznowienie postępowania SKO potraktowało ww. wniosek jako wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji. SKO postanowieniem z 10 listopada 2015 r. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją SKO z 20 marca 2013 r., a następnie decyzją z 13 listopada 2015 r. odmówiło uchylenia decyzji z 20 marca 2013 r. Jednocześnie postanowieniem z 13 listopada 2015 r. SKO odmówiło wstrzymania wykonania decyzji z 20 marca 2013 r. wskazując, że nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji, co zgodnie z art. 152 § 1 kpa uzasadniało odmowę wstrzymania wykonania decyzji. SKO postanowieniem z 24 stycznia 2017 r. utrzymało w mocy ww. postanowienie z 13 listopada 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie nastąpiły, gdyż decyzją z 18 stycznia 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję z 13 listopada 2015 r. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę Stowarzyszenia na postanowienie SKO z 24 stycznia 2017 r. W motywach wyroku WSA wskazał, że w sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji kończącej postępowanie, które jest przedmiotem postępowania wznowionego, obowiązkiem organu jest ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku tego postępowania. Ponadto interpretacja art. 152 § 1 kpa winna mieć charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo" w nim użyte powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. W związku z powyższym WSA wskazał, że istotne w sprawie jest to, że SKO decyzją z 13 listopada 2015 r. odmówiło uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji SKO z 20 marca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 28 czerwca 2011 r. Natomiast SKO decyzją z 24 stycznia 2017 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymało w mocy decyzję z 13 listopada 2015 r. Zatem WSA uznał, że w sprawie nie wystąpiła wynikająca z art. 152 § 1 kpa przesłanka wstrzymania wykonania decyzji. W uzupełnieniu WSA dodał, że wyrokiem z 6 lipca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1650/16 została oddalana skarga Stowarzyszenia na decyzję SKO z 4 maja 2016 r. Ponadto WSA oddalił wnioski dowodowe Stowarzyszenia, ponieważ sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje zgodność z prawem postępowania prowadzonego przez organy administracji. W efekcie WSA, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), skargę oddalił. Stowarzyszenie – reprezentowane przez adwokata z urzędu – skargą kasacyjną zaskarżyło wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa – zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 183 § 2 pkt 4 ppsa polegające na wydaniu rozstrzygnięcia przez sędziego, który powinien być wyłączony z mocy ustawy, tj. przez sędzię sprawozdawcę I. J., która brała uprzednio udział w orzekaniu w sprawach o sygn. V SA/Wa 1314/13 oraz SA/Wa 1294/13, które to uchybienie przepisom postępowania mogło prowadzić do nieważności postępowania; 2. art. 135 oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa, polegające na oddaleniu skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO, w którym organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zaniechał wyjaśnienia jej co do istoty, a w szczególności nie dokonał zbadania aktualnego stanu spraw skarżącego, które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, mimo istnienia ustawowego obowiązku w tym zakresie, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 141 § 4 ppsa polegającego na braku pełnego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do szeregu zarzutów pod adresem zaskarżonego postanowienia SKO, sformułowanych przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie 22 lutego 2018 r. tytułem uzupełnienia skargi. W szczególności do zarzutu niezbadania przez organ kwestii zaskarżenia skargą kasacyjną do NSA wyroku WSA oddalającego skargę na decyzję SKO z 20 marca 2013 r., które to rozstrzygnięcie mogło mieć znaczący wpływ na zaskarżone postanowienie, a które uchybienie WSA mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, pełnomocnik z urzędu, wniósł o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że nie zostały one zapłacone w całości ani w części. SKO odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniosło. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wobec zgłoszonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej jej autor wskazał na jedną z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 4 ppsa, polegającą na wydaniu rozstrzygnięcia przez sędziego, który powinien być wyłączony z mocy ustawy, tj. przez sędzię I. J., która brała uprzednio udział w orzekaniu w sprawach o sygn. V SA/Wa 1314/13 oraz SA/Wa 1294/13. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Zgodnie bowiem z art. 18 § 1 pkt 6a ppsa – sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że WSA wyrokiem z 18 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1294/13 oddalił skargę Stowarzyszenia na decyzję SKO z 20 marca 2013 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu państwa. W składzie orzekającym zasiadała sędzia I. J. (NSA wyrokiem z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2730/14 oddalił skargę kasacyjną). Stowarzyszenie wnioskiem z 2 października 2015 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 kpa, złożyło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO z 20 marca 2013 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji. SKO postanowieniem z 10 listopada 2015 r. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją SKO z 20 marca 2013 r., a następnie decyzją z 13 listopada 2015 r. odmówiło uchylenia decyzji SKO z 20 marca 2013 r. Jednocześnie SKO postanowieniem z 13 listopada 2015 r. odmówiło wstrzymania wykonania decyzji z 20 marca 2013 r., które następnie postanowieniem z 24 stycznia 2017 r. utrzymało w mocy. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę Stowarzyszenia na postanowienie SKO z 24 stycznia 2017 r. W składzie orzekającym zasiadała sędzia I J. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w tym ostatnim przypadku przedmiotem kontroli były postanowienia wydane w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji z 20 marca 2013 r. Przypomnieć należy, że postępowanie rozstrzygające w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej ma charakter incydentalny w ramach postępowania wznowieniowego, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie i nie jest również rozstrzygnięciem kończącym w sprawie. Jest to postanowienie o charakterze ściśle procesowym, nie określa ono praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego, rozstrzyga jedynie kwestię wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Zatem wskazanymi wyżej postanowieniami SKO nie rozstrzygnęło sprawy administracyjnej co do istoty, ale orzekało jedynie w kwestii procesowej. Tymczasem w powołanym wyżej przepisie art. 18 § 1 pkt 6a ppsa należy zwrócić uwagę na użyte tam sformułowanie "rozstrzygające sprawę co do istoty". Użycia tych słów – zgodnie z powszechnie stosowaną w wykładni prawa zasadą racjonalnego ustawodawcy – nie można uznać za zbędne, niemające znaczenia dla wykładni. Należy też zauważyć, że organy administracyjne w tej sprawie nie rozstrzygnęły sprawy administracyjnej co do istoty. Tak jak wskazano SKO odmówiło wstrzymania wykonania decyzji z 20 marca 2013 r. na podstawie art. 152 § 1 kpa, a następnie utrzymało to rozstrzygniecie w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że gdyby ustawodawcy w art. 18 § 1 pkt 6a ppsa chodziło o wyłączenie sędziego w sprawach skarg na wszelkie decyzje lub postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym (w tym prowadzonym w wyniku złożenia wniosku o wznowienie postępowania), to zbędne byłoby określenie "rozstrzygające sprawę co do istoty". Zatem biorąc pod rozwagę zasadę racjonalnego ustawodawcy, który w art. 18 § 1 pkt 6a ppsa wyraźnie zawęził zakres spraw, w których następuje wyłączenie sędziego z mocy samej ustawy, ograniczając je tylko do takich, które dotyczą kontroli decyzji lub postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, należy dojść do wniosku, że wyłączenie to nie obejmuje rozpoznawania skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 152 § 1 kpa. Taka sama argumentacja odnosi się do tego, że sędzia I. J. była w składzie orzekającym w sprawie o sygn. akt 1314/13 zakończonej wyrokiem z 18 czerwca 2014 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie nie zaistniała przesłanka nieważnościowa o jakiej mowa w 184 § 2 pkt 4 ppsa. Ponadto w sprawie nie stwierdzono pozostałych przesłanek nieważnościowych zawartych w art. 183 § 2 ppsa. Kolejnym najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie art. 141 § 4 ppsa, które ma dotyczyć braku pełnego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów sformułowanych przez skarżącego na rozprawie 22 lutego 2018 r. W szczególności do zarzutu niezbadania przez organ kwestii zaskarżenia skargą kasacyjną do NSA wyroku WSA oddalającego skargę na decyzję SKO z 20 marca 2013 r. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Przepis art. 141 § 4 ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Tak więc przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie ww. elementy. W szczególności WSA przedstawił przyjęty stan faktyczny i stanowiska stron. Dokonał wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, odnosząc je do przyjętego stanu faktycznego, zatem przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zauważyć ponadto należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1318/18; 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Podkreślić należy, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie WSA poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy. Tak więc niezbadania przez SKO kwestii zaskarżenia skargą kasacyjną do NSA wyroku WSA oddalającego skargę na decyzję SKO z 20 marca 2013 r. pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Tym bardziej, że skarga kasacyjna Stowarzyszenia od tego wyroku została przez NSA wyrokiem z 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2744/14 oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał również zarzut naruszenia art. 135 oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7 oraz 77 kpa, ponieważ SKO, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zaniechało wyjaśnienia jej co do istoty, a w szczególności nie dokonał zbadania aktualnego stanu spraw skarżącego. Przede wszystkim wskazać należy, że eksponowana w tym zarzucie kwestia sprawdzenia przez WSA na jakim etapie była sprawa kasacyjna dotycząca decyzji SKO z 20 marca 2013 r. nr [...] nie miała jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że aby zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się skuteczny, jego naruszenie musi mieć charakter istotny, a więc wpływający na wynik sprawy, a w tej sprawie tak nie było. Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 ppsa, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez referendarza wojewódzkiego sądu administracyjnego w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.