I GSK 2543/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 47/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 47/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2017 r. przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Wyrok ten skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka zaskarżyła w całości, opierając środek odwoławczy na obydwu podstawach. Zarzuty zredagowane jako naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły: - art. 23 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.) – zwanej "ustawą", w ten sposób, że Sąd I instancji zastosował art. 23 ust. 2 ww. ustawy tylko częściowo, z pominięciem zdania pierwszego. Skarżąca zarzuciła brak ustalenia przez Sąd, że warunkiem możliwości rozpoznania wniosku tylko w oparciu o wniesione przed 10 lipca dokumenty jest sytuacja, gdy strona nie usunie braków wniosku po otrzymaniu informacji o ich zaistnieniu oraz brak przyjęcia, że obowiązkiem organu jest niezwłoczne sprawdzenie wymogów formalnych wniosku oraz poinformowanie o brakach rolnika, a w konsekwencji brak przyjęcia, że organ jest upoważniony do zastosowania wskazanego przepisu dopiero po poinformowaniu rolnika o brakach wniosku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona kwestionowała przyjęty przez Sąd pierwszej instancji rezultat wykładni art. 23 ust. 1 ustawy; - art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, poprzez niedopełnienie obowiązku ustawowego oraz niepoinformowanie skarżącej o brakach w złożonym wniosku o przyznanie płatności, - art. 54 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz niepoinformowanie skarżącej w szczególnej formie o brakach wniosku o przyznanie płatności, Zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosił się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gorzowie Wielkopolskim. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego Sąd skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Kwalifikacja części podniesionych przez skarżącą zarzutów nie była trafna, bo wszystkie wskazane w środku odwoławczym przepisy należą do procesowych, nie zaś – jak wskazano w środku odwoławczym – regulacji materialnoprawnej. Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy że zarzuty te nie są uzasadnione. Przede wszystkim stwierdzić należy, że – w myśl art. 23 ust. 1 ustawy tylko braki formalne wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 1 k.p.a. Przepis ten natomiast nie stanowi podstawy eliminowania wad podania innego rodzaju. Następować to powinno na podstawie przepisu wobec k.p.a. odrębnego, to jest właśnie art. 23 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy. Przypomnieć należy, że zgodnie z regułą rozumowania prawniczego "przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego" oraz w myśl wynikającej z art. 1 pkt 1 k.p.a. "klauzuli inwazyjnej" obowiązek stosowania tego aktu w sprawach załatwianych w drodze decyzji aktualizuje się pod warunkiem, że przepis szczególny nie stanowi inaczej (zob. Z. Kmieciak [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 34 i n.). Ze wskazaną zasadą subsydiarnego stosowania kodeksu – w sprawach z zakresu płatności bezpośrednich – koresponduje unormowanie zamieszczone w art. 3 ust. 1 ustawy, zastrzegające pierwszeństwo zastosowania przepisów odrębnych. Skoro przepis art. 23 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy samodzielnie reguluje czynności postępowania podejmowane przez organ administracji w przypadku stwierdzenia innych, niż objęte regulacją art. 64 § 1 k.p.a. braki formalne wniosku, stosowanie unormowania kodeksowego w tej sprawie nie wchodziło w grę. W konsekwencji usunięcie wad wniosku (innych niż braki wymienione w art. 64 § 1 k.p.a.) w terminie wyznaczonym przez organ nigdy nie wywoła skutku wstecznego. Nie wchodzi w grę bowiem, wywodzona z art. 64 § 1 k.p.a., fikcja prawna zakładająca że w przypadku wyeliminowania wad podania w wyznaczonym terminie, datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia pierwotnego wniosku (dotkniętego usuniętymi później brakami). Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, nie ma także podstaw do stosowania art. 54 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia jedynie obligatoryjne elementy wezwania, zaś podstawy wystosowania go do strony unormowano w art. 50 § 1 k.p.a. Zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej nie sformułowano. Co więcej, art. 54 § 1 k.p.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (punktów), a skarżąca nie sprecyzowała, której z nich podnoszone naruszenie dotyczy. Wreszcie, jak już wskazano, przepis odrębny reguluje konsekwencje wad wniosku w sposób autonomiczny. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne pouczenie skarżącej. Po pierwsze, również w tym zakresie stosowanie kodeksu nie wchodzi w grę, bo przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy odrębnie reguluje obowiązki informacyjne organów administracji w sprawach płatności bezpośrednich. Po drugie – powinność ta w przypadku braków wniosku wchodzi w grę pod warunkiem, gdy – jak wprost stanowi art. 23 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy – wniosek wpłynął jeszcze w terminie otwartym na ubieganie się o przyznanie tych płatności. Jeżeli termin ten upłynął, brak jest podstaw do uruchamiania procedury sanacyjnej. Zbieżny z tym stanowiskiem pogląd został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony (zob. np. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1998/19, LEX nr 3065064, wyrok NSA z 4 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2112/19, LEX nr 3052063). Wspomniany przepis – jak już zasygnalizowano – reguluje samodzielnie tryb poprawy bądź uzupełnienia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Jego uruchomienie następuje jedynie wówczas, gdy wniosek ten wpłynął do organu w terminie otwartym na jego rozpoznanie. Tymczasem w tej sprawie wniosek przesłano do organu w ostatnim dniu terminu, tj. 15 czerwca 2016 r. Tym samym brak było podstaw do inicjowania postępowania sanacyjnego, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy. A zatem oczekiwanie skarżącej, by pomimo złożenia wniosku z uchybieniem terminu organ kierował do niej zawiadomienie o wadach podania nie było zasadne. Niepoinformowanie skarżącej o wadach wniosku w realiach tej sprawy nie stanowiło niedopełnienia obowiązku ustawowego, bo taki nie został ustanowiony. Z tych powodów, podniesiony dopiero w uzasadnieniu środka odwoławczego zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy pozostaje nieuzasadniony. Należy przypomnieć że skarga kasacyjna należy do środków prawnych sformalizowanych i obowiązkiem jej autora jest staranne wysłowienie podnoszonych zarzutów. Zarzut naruszenia art. 23 ustawy został sformułowany nieprecyzyjnie, bo art. 23 ustawy składa się z dwóch ustępów. Wprawdzie w dalszej części zarzutu strona podnosi naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy, ale w zakresie zdania pierwszego, podczas gdy wskazany przepis składa się tylko z jednego zdania, ustanawiającego obowiązek organu rozpatrzenia dotkniętego brakami wniosku w zakresie, w którym wady te nie występują. Zarzuty te zatem okazały się nietrafne. Wyjaśnić także należy, że termin na ubieganie się o przyznanie płatności bezpośrednich ma charakter materialny, a w konsekwencji nie podlega on wydłużeniu ani przywróceniu, a skutkiem jego upływu jest wygaśnięcie prawa, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Prawodawca unijny zmodyfikował tylko skutki złożenia wniosku z uchybieniem terminu, o ile nie przekracza ono maksymalnego terminu tolerowanego opóźnienia. Złożenie wniosku po upływie materialnoprawnego terminu wiąże się z ryzykiem nieuzyskania płatności, bądź – przy dotrzymaniu dodatkowego 25-dniowego terminu – uzyskania jej w zmniejszonej wysokości. Wnioski złożone lub uzupełnione w okresie 25 dni po upływie terminu podlegają wprawdzie rozpatrzeniu, ale kwota płatności podlega zmniejszeniu o 1% za każdy dzień opóźnienia. Dodać warto, że termin przewidziany na wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich wynika z art. 21 ust. 1 ustawy i co do zasady można go składać rokrocznie od 15 marca do 15 maja, przy czym w myśl art. 21 ust. 3 ustawy minister właściwy do spraw rozwoju wsi może termin ten wydłużyć. W 2016 r., korzystając ze wskazanej delegacji ustawowej, na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 maja 2016 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2016 r. (Dz. U. poz. 680) przesunięto go do 15 czerwca 2016 r. Tym samym aż do 10 lipca 2016 r. – pod warunkiem złożenia kompletnego wniosku – można było ubiegać się o przyznanie płatności bezpośrednich. Przestrzeganie tak wyznaczonego terminu nie stanowi nadmiernego utrudnienia dla wnioskodawcy, a przedsięwzięte w tej sprawie przez organ działania nie nasuwają zastrzeżeń. Nie można podzielić tezy, zgodnie z którą w tej sprawie doszło do naruszenia unormowanych w art. 8 § 1 k.p.a. zasad proporcjonalności, bezstronności czy równego traktowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.