I GSK 316/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4868/21 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr DIR-IIa.025.16.2021.DJ.1 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej z tytułu zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4868/21 oddalił skargę J. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Minister lub organ) z dnia 11 sierpnia 2021 r., nr DIR-IIa.025.16.2021.DJ.1 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: I. niezastosowaniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 § 1 i 2, art. 9 oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), a w konsekwencji nieuwzględnienie przez WSA okoliczności braku zagwarantowania skarżącemu udziału w prowadzonym przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (zwanej dalej: PARP) postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 15 listopada 2019 r., nr DK/181/2019 (naruszenie prawa do obrony); II. niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez uznanie, że korespondencja kierowana do skarżącego, w tym decyzja z dnia 15 listopada 2019 r. zostały skutecznie doręczone skarżącemu w wyniku jej doręczenia na rzecz ojca skarżącego – R. K., gdy wskazana osoba nie była domownikiem w stosunku do J. K. (skarżący mieszka na stałe poza granicami kraju, we [...]), a zatem doręczenie zastępcze nie mogło być skuteczne; III. niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 41 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez WSA, że skarżący powinien był poinformować organ oddzielnym pismem o zmianie swojego adresu, gdy tymczasem zagraniczny adres zamieszkania skarżącego był znany organowi przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a docelowo nie doszło do zmiany adresu w toku prowadzonego postępowania; IV. niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie od decyzji z dnia 15 listopada 2019 r. zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu, podczas gdy termin ten nie rozpoczął biegu, zważywszy na nieskuteczne doręczenie treści decyzji na rzecz skarżącego; V. niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że brak wyrejestrowania się przez skarżącego z Urzędu Pracy świadczy o tym, że przebywał on w okresie od [...] grudnia 2019 r. do [...] listopada 2020 r., podczas gdy okoliczność ta nie koresponduje z tezą, albowiem do próby doręczenia decyzji miałoby dojść dnia [...] listopada 2019 r. (a zatem przed ww. okresem) a nadto samo zaniechanie wyrejestrowania się J. K. z Urzędu Pracy nie oznacza, że przebywał on w tym czasie na terytorium Polski. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Oprócz tego skarżący wystąpił o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. A w przypadku nieuwzględnienia skargi kasacyjnej, skarżący wystąpił o odstąpienie od zasądzenia od niego kosztów postępowania w całości. Skarżący w skardze kasacyjnej zwrócił się też do Naczelnego Sądu Administracyjnego o: 1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, których odpis załączył, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej; 2) zwrócenie się do Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw ul. Smocza 27, 01-048 Warszawa celem potwierdzenia, czy [...] otrzymała od T. Sp. z o.o. pisma: a) wyjaśnienia dot. trwałej komórki B+R z dnia [...] listopada 2016 r.; b) wniosek o aktualizację miejsc realizacji projektu z dnia [...] września 2016 r.; c) informacja o zmianie siedziby i miejsca realizacji Projektu z [...] września 2017 r.; d) uzupełnienie wniosku o wprowadzenie zmian do Umowy o dofinansowanie z [...] września 2017 r.; oraz czy przekazała informację dot. zmiany adresu zamieszkania J. K. do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości - celem wykazania faktu, że PARP posiadało wiedzę o miejscu zamieszkania skarżącego poza granicami kraju. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Istota sporu w sprawie dotyczy oceny czy nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze), które inicjowało termin na wniesienie od niej odwołania - a w konsekwencji czy organ II instancji prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności przytoczyć wypada treść kluczowej w sprawie regulacji. Zgodnie z dyspozycją art. 43 k.p.a. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z treści przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że skorzystanie w sposób skuteczny z określonego w nim trybu doręczenia wymaga spełnienia łącznie trzech wskazanych w nim trzech warunków, tj.: - adresat jest nieobecny w momencie doręczenia pisma; - pismo przyjmują osobiście za pokwitowaniem dorosłe osoby wymienione w przepisie, z zachowaniem kolejności w nim podanej (tj. domownik, sąsiad lub dozorca domu); - osoby te zobowiązują się do oddania pisma osobiście adresatowi. W odniesieniu do realiów niniejszej sprawy oraz twierdzeń skarżącego kasacyjnie uwypuklenia wymaga, że w odniesieniu do pierwszego z ww. warunków doręczyciel nie ma ani obowiązku, ani kompetencji oraz możliwości do ewentualnego ustalenia czy adresat jest nieobecny tymczasowo/chwilowo, czy też nieobecność ma charakter dłuższy/przedłużający się. Domownik zaś nie informuje o przyczynach oraz okresie nieobecności adresata. Jednak jeśli wie, że nieobecność adresata będzie się przedłużać, powinien odmówić odbioru przesyłki. Istotne jest także - w kontekście podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie argumentacji o braku dowodów, że ojciec zadeklarował się przekazać przesyłkę skarżącemu (v. s. 7 skargi kasacyjnej) - w odniesieniu do ostatniego ze wskazanych warunków doręczenia zastępczego nie jest przewidziane składanie przez domownika odbierającego pismo pisemnego zobowiązania w przedmiocie oddania pisma adresatowi dla uznania doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. za prawidłowe (zob. np. wyroki NSA: z 10 kwietnia 2024 r., II OSK 407/23; z 9 kwietnia 2025 r., I GSK 1457/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże). Wskazania wymaga, że określony w art. 43 k.p.a. sposób doręczenia zastępczego pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Organ administracji publicznej, dokonując oceny tak doręczonego pisma, opiera się jedynie na urzędowym dokumencie, którym jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki. W dokumencie tym osoba odbierająca korespondencję potwierdza własnoręcznie, że odebrała korespondencję i wskazuje datę jej otrzymania. Z dokumentu tego musi również wynikać, kim jest osoba odbierająca przesyłkę, a więc czy jest to faktyczny adresat, czy też inny podmiot uprawniony do odbioru. Wypełnione w taki sposób zwrotne potwierdzenie doręczenia jest prawnie skuteczne i organ na jego podstawie wywodzi domniemanie skuteczności doręczenia. Doręczenie do rąk dorosłego domownika traktowane powinno być jako równoznaczne z doręczeniem stronie i wywołuje ono takie same skutki, łącznie z rozpoczęciem biegu terminów do wystąpienia ze środkami procesowymi. (zob. np. wyroki NSA: z 28 maja 2025 r., I GSK 469/22; z 15 lipca 2025 r., II OSK 1701/24). Innymi słowy, domownik, który wie, że nieobecność adresata będzie się przedłużała, powinien odmówić przyjęcia przesyłki. Domniemanie prawne, o którym mowa powyżej jest wzruszalne. Adresat pisma może obalić powyższe domniemanie, jeżeli udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia, pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. W sprawie niniejszej skarżący nie podjął się obalenia tego domniemania. W datowanym na [...] lipca 2021 r. odwołaniu wskazał, że wnosi odwołanie od decyzji z dnia 15 listopada 2019 r. w terminie 14 dni od "skutecznego doręczenia zastępczego pisma zawierającą stosowną decyzję w wyniku przekazania zgodnie z art. 138 § 1 KPC tego pisma mojej osobie przez osobę brata (...), który pismo odebrał w dniu [...] lipca 2021 r." Podniósł w nim, że wcześniejsze doręczenie w listopadzie 2021 r. tożsamego pisma było fikcyjne i nieskuteczne, ponieważ nie było doręczone w sposób właściwy - w sposób zastępczy i nigdy nie zostało mu przekazane z powodu stałego pobytu za granicą i jedynie sporadycznego (jeden raz w roku) przebywania pod adresem, na który decyzja została skierowana. Na okoliczność tych twierdzeń nie przedłożył jednak żadnych dowodów. Przedłożone zaś przy odwołaniu dowody (w tym zaświadczenie z Urzędu Pracy m.st. Warszawy) powołane zostały na inne podnoszone w uzasadnieniu odwołania okoliczności. Mając na względzie wcześniej poczynione ustalenia poczynione w odniesieniu do rozumienia i stosowania art. 43 k.p.a. i braku obalenia wynikającego z niego domniemania, w takim stanie sprawy WSA słusznie uznał, że organ II instancji prawidłowo przyjął, że w związku z upływem w dniu [...] grudnia 2019 r. terminu do wniesienia odwołania, odwołanie skarżącego z dnia [...] lipca 2021 r., które zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, w dniu [...] lipca 2021 r. pozostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a. Zastrzec przy tym trzeba, że w razie uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania i równoczesnego wystąpienia z wnioskiem o jego przywrócenie - co jednak w sprawie niniejszej miejsca nie miało - kwestia tego, czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony (art. 58 § 1 k.p.a.) miałaby znaczenie pierwszoplanowe, czego skutkiem byłby obowiązek rozpatrzenia w pierwszym rzędzie wniosku strony. Sąd I instancji - co istotne - dokonał analizy prawidłowości postanowienia organu także w kontekście załączonych do odwołania dowodów. I w tym zakresie zauważył, że "wbrew twierdzeniom skarżącego, że przestał bywać w Polsce od września roku 2019, jak wynika z załączonego do odwołania zaświadczenia z Urzędu Pracy m.st. Warszawy, skarżący był zarejestrowany w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy jako bezrobotny od dnia [...] grudnia 2019 r. do dnia [...] listopada 2020 r." Odwołano się w tym zakresie do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. poz. 1299). Z przepisu tego wynika, że w celu dokonania rejestracji osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny zgłasza się do powiatowego urzędu pracy, właściwego ze względu na miejsce zameldowania stałego lub czasowego, a jeżeli nie jest zameldowana - do powiatowego urzędu pracy, na którego obszarze działania przebywa. Zgodnie zaś z § 10 ust. 3 rozporządzenia osoba, która zmieniła miejsce zamieszkania, o którym mowa w ust. 1, zgłasza się w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla aktualnego miejsca zamieszkania w terminie do 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania. Z przedstawionego zaświadczenia nie wynika aby skarżący poinformował Urząd Pracy m.st. Warszawy o zmianie miejsca zamieszkania. Przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że z zaświadczenia tego nie wynika, iż w okresie na złożenie odwołania przebywał on w Polsce. Tyle tylko, że skarżący w złożonej skardze kasacyjnej twierdzi, iż od 2018 r. przestał przebywać na stałe na terenie Polski i odwiedził kraj na krótko w grudniu 2019 r., w którym to czasie zarejestrował się jako bezrobotny. Poza tym wskazuje, że organ powinien posiadać wiedzę na temat zamieszkania skarżącego poza granicami kraju co najmniej od [...] listopada 2016 r., ponieważ była to okoliczność wskazywana w pismach dotyczących rozliczania projektu, kierowanych do "związanej formalnie z PARP" [...]. Natomiast w postępowaniu przez WSA twierdził, że przestał bywać w Polsce od września 2019 r. Pomijając niekonsekwencję twierdzeń skarżącego odnośnie tego od kiedy, bądź w jakim okresie miałby on stale przebywać poza granicami kraju - także w kontekście dat dalej przywołanych - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w aktach sprawy (s. nr 86-88 akt adm.) znajduje się wniosek prezesa spółki - którym był skarżący i w stosunku do którego to prezesa orzeczono o jego solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania spółki - datowany na [...] listopada 2018 (data wpływu do KRS – [...] grudnia 2018 r.) w przedmiocie zawieszenia działalności od [...] stycznia 2019. Przy czym, z załączonej do niego uchwały zarządu spółki mającej siedzibę w W. (sygnowanej przez skarżącego) z dnia [...] listopada 2018 r. wynika, że okres zawieszenia wynosić miał maksymalnie 24 miesiące. Istotniejsze jest jednak, że sam skarżący w tymże wniosku wskazał jako adres do korespondencji do skarżącego - adres, na który przesłana została decyzja organu I instancji, którą odebrał jego ojciec. Skądinąd na takie ustalenie przez organ adresu do korespondencji wskazał też PARP pismem datowanym na [...] lipca 2021 r., stanowiącym odpowiedź o udzielenie skarżącemu informacji w zakresie kierowanej do niego korespondencji w trakcie prowadzonego przez organ postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji orzekającej solidarną odpowiedzialność prezesa spółki, czyli skarżącego kasacyjnie. We wskazanych okolicznościach podnoszone przez skarżącego zarzuty nie mogły odnieść skutku. Także i z tego względu, że nie kwestionuje on w ramach stawianych zarzutów poprawności ustalenia przez organ adresu do korespondencji (na podstawie dokumentu przedłożonego do KRS), który był tożsamy z adresem pod którym decyzję organu I instancji odebrał ojciec skarżącego. Już tylko na marginesie odnotować można, że niezależnie od twierdzeń skarżącego dotyczącego stałego przebywania za granicą, w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał on ten sam adres do korespondencji, na który skierowana została decyzja organu. Wnioskowane przez skarżącego kasacyjnie dowody podnoszone na etapie postępowania kasacyjnego nie mogły być przydatne dla wykazania wadliwości zaskarżonego wyroku, czy też wadliwości działania organu administracji, tym bardziej, że skarżący - co już wcześniej podkreślono - nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).