I GSK 328/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 460/21 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 5 maja 2021 r. nr 9009-2021-34 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I Instancji) wyrokiem z 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 460/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. W. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z 5 maja 2021 r. nr 9009-2021-34 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2019 r. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na zasadzie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę Sądu I instancji w zakresie rozpoznania sprawy i wydania przez Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzji z dnia z dnia 5 maja 2021 r., nr 9009-2021-34, utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2021 r., nr 0183-2021-003599, odmawiającej przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na 2019 rok, pomimo tego, iż w zaskarżonej decyzji Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie dopuścił się naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, szczegółowo wskazanych i uzasadnionych w skardze na wyżej wymienioną decyzję wskazując jednocześnie, że ww. uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 1228 z późn. zm.; dalej: u.p.u.), art. 831 § 1 pkt 2a ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 z późn. zm.; dalej: k.p.c.) oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 z późn. zm.; dalej: u.f.p.) poprzez ich niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zarówno Organ II instancji, jak i Sąd I instancji nie miał obowiązku stosowania ww. przepisów, gdyż "skarżący próbuje przenieść toczony z nimi spór na grunt prawny, ukierunkowując go w stronę objętą materią postępowania upadłościowego oraz ego cywilnoprawnymi uwarunkowaniami. (...) kwestie tego rodzaju pozostają poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy" oraz że "przedmiotem rozważań organów nie było bowiem przeznaczenie i charakter samych płatności, w kontekście określenia składników masy upadłości, Iecz warunki ich przyznania" (str. 8 uzasadnienia wyroku); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415) poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że fakt naruszenia posiadania przez syndyka i wykonywania zabiegów agrotechnicznych przez syndyka jest równoznaczny z nieposiadaniem przez skarżącego oraz że w konsekwencji "skarżący nie posiadał spornych gruntów, w rozumieniu przepisów regulujących zasady przyznawania płatności" oraz że "działki nie były przez niego użytkowane w 2019 r." (str. 6 uzasadnienia wyroku), podczas gdy: ← skarżący wg swojego oświadczenia nadal czuje się posiadaczem nieruchomości zadeklarowanych do przyznania płatności, zaś jego posiadanie zostało jedynie naruszone przez syndyka, a zawarta przez skarżącego umowa dzierżawy nieruchomości nie została do chwili obecnej rozwiązana; ← dla przyznania płatności nie ma znaczenia, kto faktycznie dokonuje niezbędnych prac agrotechnicznych na gruncie celem ich utrzymania zgodnie z wymaganymi normami. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Sposób jej sformułowania wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią – jak w tej sprawie – przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., II FSK 2602/14). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. W punkcie I petitum skargi kasacyjnej powołano, jako naruszone przez zaskarżony wyrok, przepisy postępowania – art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez, zdaniem skarżącego, dopuszczenie się przez organ naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego szczegółowo wskazanych i uzasadnionych w skardze na wyżej wymienioną decyzję a ww. uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wymaga zwrócenia uwagi, że powyższe przepisy mają charakter norm kompetencyjnych, nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, aby doszło do naruszenia tych przepisów. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. polegający na jego zastosowaniu, a w konsekwencji oddaleniu skargi, jest nieuzasadniony. Należy wskazać, że są to tzw. przepisy wynikowe. Pierwszy stanowi o tym, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Natomiast drugi oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów regulujących postępowanie, co ma tę konsekwencję, że nie może one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (v. wyroki NSA: z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10 i z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12). Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2015 r., II GSK 379/14; z 28 maja 2014 r., II GSK 229/13; z 14 maja 2014 r., II GSK 384/13; z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11). Takich natomiast powiązań nie wskazano. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach zaskarżonego wyroku przeprowadzono kontrolę decyzji objętych zakresem zaskarżenia, stosując kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności organów obu instancji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę i zastosował jeden z środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych powyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącej strony, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu regulacji z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze opisane powyżej niedoskonałości konstrukcji skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia powołanych przepisów wynikowych ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za bezzasadny. Kolejna podstawa, na której oparto skargę kasacyjną, została określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny zmierzać do wykazania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jak wspomniano autor skargi kasacyjnej wprawdzie podał, że zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, ale powołał takie przepisy, którym ani organy obu instancji, ani Sąd I instancji nie mogły uchybić, albowiem w sprawie o odmowie przyznania płatności nie mogły mieć zastosowania, ani art. 63 ust. 1 pkt 1 u.p.u., który zawiera wyłączenia z masy upadłości, m.in. mienia wyłączonego od egzekucji według przepisów ustawy Kodeks Postępowania Cywilnego, ani art. 75 ust. 1 u.p.u., w którym ustawodawca wskazał, że z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim, ani w końcu art. 831 § 1 pkt 2a k.p.c., w którym wskazano, że nie podlegają egzekucji środki pochodzące z programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., wypłacone w formie zaliczki, chyba że wierzytelność egzekwowana powstała w związku z realizacją projektu, na który środki te były przeznaczone. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że powołane powyżej przepisy nie pozostają w związku z przedmiotem niniejszej sprawy, nie stanowiły też podstawy prawnej rozstrzygnięć organów obu instancji, bo nie dotyczą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Należy przypomnieć, że analogiczna argumentacja skarżącego kasacyjnie została zaprezentowana w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie sygn. akt II GSK 3738/15. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również tych zarzutów i oddalił wówczas skargę kasacyjną M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oddalającego skargę strony na dwie decyzje Dyrektora Podkarpackiego ARiMR w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Wprawdzie wadliwość skargi kasacyjnej nie oznacza automatycznego jej zdyskwalifikowania, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże doszukiwanie się w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych, czy ich poprawiania poprzez poszukiwanie innych przepisów prawa materialnego niż wprost wskazane w skardze kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie podważono w niej słusznego stanowiska organów obu instancji, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że skarżący kasacyjnie nie spełniał warunku posiadania, jako kwalifikującego działki rolne do spornej płatności. Strona wprost przyznała w skardze kasacyjnej, że posiadanie zostało naruszone przez syndyka, który wykonywał na gruncie niezbędne prace agrotechniczne. Na podstawie przedłożonych przez stronę wyroków sądów cywilnych trafnie wywiódł Sąd I instancji, że skarżący utracił posiadanie gruntów rolnych w dniu 25 września 2013 r. i władztwo nad nimi (posiadanie) nie zostało przywrócone. Zatem nie mógł on skutecznie zgłosić tych działek do płatności na 2019 rok. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.