I GSK 589/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2304/16 w sprawie ze skargi Miasta B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 22 czerwca 2016 r. nr DPP.III.0251.2.2016 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz Miasta B. kwotę 7500 (siedem tysięcy pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 31 sierpnia 2017 r., sygn. V SA/Wa 2304/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rozwoju z (...). nr (...) oraz decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z (...) nr (...), orzekając o kosztach postępowania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. (...) Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP"; "organ I instancji") zawarła z Miastem (...) (dalej: "skarżący"; "beneficjent"; "zamawiający") umowę o dofinansowanie nr (....) na realizację projektu pn. "(...)" (dalej także "projekt") w kwocie nieprzekraczającej 87 275 867,01 zł w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013 (PO RPW), Osi priorytetowej IV Infrastruktura transportowa, Działania IV. 1 Infrastruktura drogowa. W piśmie z (...) pt. "(...)", sporządzonym przez Urząd Kontroli Skarbowej w Białymstoku w ramach audytu operacji Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej, stwierdzono częściowy brak zgodności zadeklarowanych w projekcie wydatków z zasadami dotyczącymi zamówień publicznych. W dniach (...) 2015 r. PARP przeprowadziła kontrolę doraźną i skontrolowała postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pn. (...) na podstawie procedury określonej ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2164 ze zm., dalej: "p.z.p."). W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolujący stwierdzili naruszenie przez beneficjenta art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. przez dokonanie opisu sposobu oceny spełnienia warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewniał równego traktowania wykonawców. (...) PARP wezwała miasto do zwrotu części dofinansowania w wysokości odpowiadającej nałożonej korekcie finansowej, a decyzją z (...)., znak:(...), zobowiązała beneficjenta to zwrotu dofinansowania w wysokości 3.994.394,02 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. PARP stwierdziła, że ze Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej "SIWZ"), wynikają określone przez zamawiającego warunki udziału w postępowaniu oraz opis sposobu dokonywania oceny spełnienia tych warunków, w tym warunku w zakresie dysponowania odpowiednim potencjałem technicznym oraz osobami zdolnymi do wykonania zamówienia. W celu spełnienia tego warunku, zamawiający wymagał od wykonawcy, aby ten wykazał, że dysponuje osobami o kwalifikacjach zawodowych uprawniających do sprawowania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności: drogowej - min. 5-letnie (licząc od daty uzyskania uprawnień) doświadczenie w kierowaniu robotami budowlanymi w ramach wskazanej specjalności; mostowej - min. 5-letnie (licząc od daty uzyskania uprawnień) doświadczenie w kierowaniu robotami budowlanymi w ramach wskazanej specjalności; instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych - min. 3-letnie (licząc od daty uzyskania uprawnień) doświadczenie w kierowaniu robotami budowlanymi w ramach wskazanej specjalności; instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych i gazowych - min. 3-letnie (licząc od daty uzyskania uprawnień) doświadczenie w kierowaniu robotami budowlanymi w ramach wskazanej specjalności; telekomunikacyjnej - min. 3-letnie (licząc od daty uzyskania uprawnień) doświadczenie w kierowaniu robotami budowlanymi w ramach wskazanej specjalności. W trakcie realizacji robót wykonawca wystąpił do zamawiającego z wnioskiem o akceptację (zmianę) kierowników robót drogowych i mostowych, którą (....) (pismo o nr (...) uzyskał. PAPR ustaliła, że żadna z zaakceptowanych, nowych osób nie spełniała na dzień zgłoszenia przez wykonawcę wymogu dotyczącego długości posiadanego doświadczenia, określonego przez zamawiającego, jako minimalny okres 5 lat posiadania doświadczenia (odpowiednio: 4 lata, 11 miesięcy i 21 dni; 3 lata, 8 miesięcy i 12 dni). Zdaniem organu I instancji, skoro przy realizacji zamówienia zamawiający zaakceptował osoby z mniejszym doświadczeniem niż pierwotnie wymagane w SIWZ to warunki postawione przez niego na etapie postępowania przetargowego dotyczące kwalifikacji personelu wykonawcy były wygórowane, nieproporcjonalne do przedmiotu zamówienia i stworzyły nieuzasadnione przeszkody dla udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia większej liczbie oferentów. Dowodzi temu dokonanie zmiany kierowników robót drogowych i mostowych, czyli dopuszczenie osób o niższym doświadczeniu niż wymagano w SIWZ. Określenie nadmiernych warunków/wymogów dostępu do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia jest z kolei sprzeczne z zasadami przejrzystości i równego traktowania potencjalnych wykonawców i stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. Przy konstruowaniu szczegółowych warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia (opisu sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków) zamawiający jest ograniczony treścią art. 22 ust. 4 p.z.p., zgodnie z którym uszczegółowienie (opis) musi być związane z przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalne do niego. Wskazała, że zamawiający nie może opisywać sposobu dokonywania oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu w oderwaniu od przedmiotu zamówienia. Natomiast wymóg zachowania proporcjonalności opisu wobec przedmiotu zamówienia oznacza zakaz formułowania przez zamawiającego warunków zbytnio wygórowanych, nadmiernie rygorystycznych w stosunku do przedmiotu zamówienia i wykraczających poza poziom zapewniający możliwość właściwej realizacji zamówienia przez wykonawców. Ponadto, w ocenie PARP, beneficjent naruszył także postanowienia § 8 ust. 1, § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie, a także pkt 1 Rozdział 6 Podrozdział 2 i 7 Wytycznych w sprawie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007 – 2013 (dalej "Wytyczne"). PAPR uznała, że wymienione naruszenie procedur, dotyczące wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, stanowiło jednocześnie nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) 1260/1999 (Dz. U. UE L. Nr 210, str. 25, ze zm.; dalej "rozporządzenie 1083/2006"). Minister Rozwoju (dalej: "organ odwoławczy"), (...), nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na skutek skargi Miasta (...), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju oraz decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, co pozwoliło na ustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy. Sąd przeprowadził dowód z dokumentów w postaci SIWZ, pełnej oferty spółki (...) złożonej i wybranej w wyniku rozstrzygnięcia przetargu oraz protokołu z rozstrzygnięcia przetargu. Dokumentów tych nie było w aktach administracyjnych, a rozważania organu nie odnosiły się do pełnej ich treści. Sąd stwierdził, że treść SIWZ potwierdza ustalenia organu co do wymagań skarżącego dotyczących spełnienia przez wykonawcę warunku dysponowania, w celu prawidłowego wykonania zamówienia, osobami o kwalifikacjach zawodowych uprawniających do sprawowania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Jednakże dowody, które Sąd pierwszej instancji dopuścił wskazywały na dodatkowe okoliczności. Wśród nich Sąd wskazał na ofertę firmy (...), z której wynika, że oferent przedstawił osoby, które zatrudni przy wykonaniu robót wynikających z przedmiotowego zamówienia. Wśród nich został wskazany również kierownik budowy - (...) (pracownik spółki), posiadający uprawnienia budowlane nr. (...) (kwalifikacje zawodowe) do kierowania robotami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń i mający jedenaście lat doświadczenia zawodowego. Osoba ta została też wskazana w umowie na wykonanie robót budowlanych z 26 kwietnia 2013r. ( jako przedstawiciel wykonawcy – § 12 pkt.1), wpisy w Dzienniku Budowy potwierdzają, że (...) pełnił funkcję kierownika budowy w toku wykonywania umowy. Sąd zauważył, że zakres uprawnień kierownika budowy (...) (kwalifikacji zawodowych) pokrywa się z zakresem uprawnień (kwalifikacji zawodowych - uprawnień budowlanych do kierowania robotami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń) oddzielnie wskazanego kierownika robót mostowych (...)(10 lat doświadczenia zawodowego). Pokrywa się też z zakresem uprawnień (...) który zastąpił (...) i którego czasokres doświadczenia zawodowego (3 lata, 8 miesięcy i 12 dni) został przyjęty przez organ jako dowód na to, że można było wykonać zamówienie przy niższych wymaganiach niż uczyniono to w SIWZ (niższym doświadczeniu) i przez co, zdaniem organu, skarżący dopuścił się naruszenia zasad uczciwej konkurencji, przejrzystości i równego traktowania oferentów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że tak daleko idący wniosek organ wyciągnął oceniając w sposób wybiórczy dokumentację z przetargu, w tym wskazaną ofertę (...). Sąd zauważył, że uprawnienia (...) wypełniały wymagania zakreślone w SIWZ co do warunków osoby kierującej robotami mostowymi. (...) jako kierownik całej budowy pełnił rolę osoby nadzorującej pracę (...), wskazanego oddzielnie jako kierownika robót mostowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena dotycząca prawidłowości wykonania robót z zadania objętego omawianym przetargiem musi odnosić się do pracy zarówno (...) jak i (...), gdyż niewyłącznie praca (...) pozwoliła na prawidłowe wykonanie zadania, bo niewątpliwie przyczyniła się do tego również praca (...), w tym jego 11 letnie doświadczenie do kierowania robotami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. Nie można zatem twierdzić, że wystarczyło zatrudnienie na kierowniczym stanowisku osoby z ponad trzyletnim doświadczeniem do kierowania robotami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń aby prawidłowo wykonać projekt "(...)", gdyż przedstawione dokumenty temu przeczą. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie stwierdził aby w sprawie doszło do naruszenia wymagań zakreślonych w SIWZ co do uprawnień i doświadczenia osoby, która kierowała robotami mostowymi. Zakreślone w SIWZ wymagania w tej dziedzinie dotyczyły jednej osoby. W praktyce zatrudnione były dwie osoby o takich kwalifikacjach zawodowych ale tylko jedna spełniała wymagania dotyczące wielkości praktycznego doświadczenia. Był to wystarczający element do uznania spełnienia warunków SIWZ. W odniesieniu do wymagań dotyczących uprawnień zawodowych i doświadczenia dla kierownika robót drogowych, Sąd wskazał, że zakwestionowany brakujący okres doświadczenia (...), zastępującego (...), dotyczy tak małego czasookresu i odnosi się do warunków niezawinionych przez skarżącego, że nie powinno to wpływać na ogólną ocenę dotyczącą spełnienia warunków SIWZ w toku wykonania zadania. Ponadto Sąd wskazał, że (...) w chwili kiedy skarżący wyrażał zgodę na jego zatrudnienie, posiadał już pełne 5 lat doświadczenia zawodowego. Odnosząc się natomiast do stwierdzeń organu, że nałożenie przez skarżącego w SIWZ wymogu posiadania 5 letniego doświadczenia przez kierownika robót drogowych lub mostowych mogło ograniczyć konkurencję lub naruszyć równość traktowania oferentów w rozumieniu prawa o zamówieniach publicznych, Sąd pierwszej instancji nie podzielił tych wniosków organu, wskazując, że przedmiot zamówienia dotyczył skomplikowanych pod względem technicznym robót budowlanych, drogowych, mostowych. Według treści SIWZ nie było ograniczeń podmiotowych w składaniu ofert. Oferty mogły być składane przez samodzielne podmioty jak też w ramach wspólnej oferty przez spółki cywilne, konsorcja. Istniała możliwość zgłoszenia oferty przewidującej wykonanie prac przy pomocy podwykonawcy. Ograniczenia, o których mowa dotyczyły uprawnień budowlanych i wielkości doświadczenia dla kierowników robót budowlanych, robót mostowych, czyli osób fizycznych, które mogły być dowolnie zatrudnione przez podmioty składające ofertę lub podmioty mające być podwykonawcami oferenta ( zapis SIWZ dotyczył "dysponowania osobami o kwalifikacjach ..."). Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że wymagania dotyczące uprawnień zawodowych tych osób wynikają z obligatoryjnych przepisów prawa budowlanego, a ich spełnienie jest obowiązkiem ustawowym, a zatem nie było to życzenie skarżącego, tylko przestrzeganie obowiązującego prawa. SIWZ zawiera odniesienie do prawa budowlanego. Warunek 5 letniego doświadczenia zawodowego osób nadzorujących roboty jest okolicznością bezpośrednio związaną z należytym wykonaniem zamówienia i proporcjonalną do przedmiotu zamówienia. Wskazane kryterium dotyczyło doświadczenia zawodowego zdobytego ogólnie bez narzuconych ram dotyczących konkretnych robót czy zakresu prac. Tym samym sąd nie stwierdził aby w warunkach tej sprawy wymienione kryterium tworzyło nieuzasadnioną przeszkodę w otwarciu zamówienia publicznego na konkurencję lub było nieprzejrzyste. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 7ust. 1 i 22 ust.4 p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na datę działania skarżącego i rozstrzygania organu w zw. z § 8 ust. 1 oraz § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie, a także pkt 1 Rozdział 6 Podrozdział 2 i 7 Wytycznych w sprawie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007 – 2013. Ponadto uznał, że warunki zawarte w SIWZ nie naruszyły dyrektywy 2004/18/WE i wynikającej z niej zasady uczciwej konkurencji, przewidzianej również w art. 7ust. 1 p.z.p. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie doszło do nieprawidłowości, która w świetle art. 2 pkt. 7 rozporządzenia 1083/2006/WE mogłaby prowadzić do powstania potencjalnej szkody w budżecie Unii w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku, co oznacza, że niezasadne było dokonanie przez organ korekty finansowej, mającej na celu anulowanie części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego w myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr.1083/2006/WE oraz dokumentu "Wymierzane korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE". Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Rozwoju i Finansów, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie: 1. art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 Prawo zamówień publicznych (dalej: "p.z.p.") przez błędną jego wykładnie polegająca na przyjęciu, że dokonany opis sposobu oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia nie mógł utrudnić uczciwej konkurencji, był przejrzysty oraz nie zakłócił równego traktowania wykonawców, a tym samym błędne uznanie, że postawiony w zamówieniu publicznym wymóg doświadczenia nie ograniczał konkurencji; 2. art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) 1260/1999 (Dz. Urz. L 210 z 31.07.2006, s 25 z późn. zm., dalej w skrócie: "Rozporządzenie (WE) 1083/2006") w związku z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia (WE) 1083/2006 przez błędną jego wykładnie a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że prawidłowo ustalone w sprawie przez organy administracji naruszenie przez Skarżącego zasady konkurencyjności i zasady równego traktowania wykonawców (tj. przepis art. 7 ust. t i art. 22 ust. 4 p.z.p.) nie stanowi nieprawidłowości, za którą zastosować można było wobec Skarżącego korektę finansową; 3. art. 26 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. UE. L. 2004.134.114 ze zm.; dalej: dyrektywa) poprzez błędną jego wykładnie polegającą na dopuszczeniu aby nierówne i nieprzejrzyste określenie warunków szczególnych związanych z realizacją zamówienia, które spowodowało dyskryminacyjne traktowanie wykonawców nie stanowiło nieprawidłowości, za którą zastosować można było wobec Skarżącego korektę finansową; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: 1. art. 145 § 1 iit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 ust. 1 i art, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") polegające na uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej pomimo, że zebrano i rozważono cały niezbędny materiał dowodowy w niniejszej sprawie a organy administracji rozstrzygające w obu instancjach szczegółowo odniosły się do wszystkich okoliczności sprawy, dokonały ich analizy i wyciągnęły prawidłowe wnioski zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a stosowna argumentacja znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji; 2. art. 141 § zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa procesowego, mimo niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy takiego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną organu wniosło Miasto (...), wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, przy czym bada wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (zob. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna jest bezzasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych - naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, co nie jest wymogiem koniecznym, jednak w okolicznościach rozstrzyganej sprawy celowe (zob. np. wyroki NSA z: 21.10.2014 r., II GSK 1340/13, LEX nr 1598386; 5.11.2014 r., II OSK 948/13, LEX 1657833; 18.11.2014 r., II GSK 1438/13, LEX nr 1598396). W zakresie drugiej z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorce kontroli kasacyjnej następujące przepisy: art. 145 § 1 iit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a.; art. 141 § zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Należy zauważyć, że w odniesieniu do zarzutów odnoszących się do podstawy kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o tę podstawę kasacyjną nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji niezbędne jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia i gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Nie wystarczy zatem przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe warunki nie zostały w rozstrzyganej sprawie spełnione. Przede wszystkim należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej w żadnym zakresie nie zakwestionował ustaleń Sądu pierwszej instancji, poczynionych przez ten Sąd na skutek przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które uznał za niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zauważyć należy, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.) jest dopuszczalne w sytuacji, gdy dowody pozostają w związku z dokonywaną przez sąd administracyjny oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2005 r., II GSK 164/05). W tak zakreślonych granicach prawa Sąd pierwszej instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, co - jak stwierdził - pozwoliło na ustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy. Sąd przeprowadził więc dowód z wskazanych przez siebie dokumentów, które określił jako pełen dokument SIWZ; pełna oferty spółki, która została złożona i wybrana w wyniku rozstrzygnięcia przetargu oraz protokół z rozstrzygnięcia przetargu. Co najistotniejsze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokumentów tych nie było w aktach administracyjnych, a rozważania organu nie odnosiły się do pełnej ich treści (str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Autor skargi kasacyjnej całkowicie pominął zarówno wynik postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji, jak i znaczenie ocenionych przez Sąd dowodów z punktu widzenia prawidłowej konstrukcji zarzutu skargi kasacyjnej, a mianowicie art. 145 § 1 iit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a.; art. 141 § zdanie pierwsze p.p.s.a. (bez określenia w skardze kasacyjnej prawidłowej jednostki redakcyjnej) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie można bowiem zaakceptować stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skoro w sprawie nie był sporny stan faktyczny, to organ nie naruszył art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. Lakoniczne uzasadnienie tej tezy, jak wyżej stwierdzono, pomija ustalenie Sąd pierwszej instancji że określonych dokumentów nie było w aktach administracyjnych, a rozważania organu nie odnosiły się do pełnej ich treści (str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Niezakwestionowanie tych ustaleń przez autora skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny jest tymi ustaleniami związany. Już ta okoliczność przesądza o oczywistej bezzasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego, poprzez uwzględnienie skargi i w konsekwencji uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji. Wbrew bowiem stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, w świetle powyższych reguł procesowych dotyczących postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny oraz znaczenia wyrażonej w zaskarżonym wyroku oceny wad postępowania dowodowego organów, nie można uznać, że organy zebrały i rozważyły cały niezbędny materiał dowodowy w sprawie i szczegółowo odniosły się do wszystkich okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu w tym znaczeniu, że Sąd pierwszej instancji skutecznie zakwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych organów, jednakże bezpodstawnie poczynił – co prawda w nieznacznym zakresie – własne ustalenia, co w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. nie jest dopuszczalne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł poddać kontroli zaskarżonego orzeczenia w zakresie pierwszej z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a więc wszystkich zarzutów naruszenia prawa materialnego, biorąc pod uwagę, że zachodzi konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy w toku ponownie prowadzonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał więc zarzutów naruszenia art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 4 p.z.p.; art. 2 ust. 7 Rozporządzenie (WE) 1083/2006") w związku z art. 98 ust. 2 tego rozporządzenia; art. 26 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. Z podanych względów postawione Sądowi pierwszej instancji zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz błędnej wykładni wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów uznać trzeba za chybione. Wobec powyższego skarga kasacyjna Ministra Rozwoju i Finansów - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm).