I GSK 690/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 159/23 w sprawie ze skargi R. N. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 14 listopada 2022 r. nr 1401-IEE3.711.1.190.2022.2.JO w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 159/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, Sąd pierwszej instancji) oddalił skargę R. N. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: organ, DIAS) z 14 listopada 2022 r. nr 1401-IEE3.711.1.190.2022.2.JO w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej skarżący powyższy wyrok zaskarżył w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący, na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucił na podstawie art. 174 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie naruszało art. 7 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479, z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.) przez jego niezastosowanie, mimo że doszło do przedawnienia zobowiązania określonego w tytułach wykonawczych o numerach od RbII-54267/2010 do RbII-54402/2010 ewentualnie w przypadku uznania, że nie doszło do przedawnienia art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie naruszało art. 7 § 2 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie, mimo że egzekucja do RbII-54402/2010 prowadzona jest w sposób uciążliwy dla skarżącego, tj. postępowania trwają ponad 13 lat i są nadal w toku, mimo że prowadzona egzekucja była bezskuteczna i oczywistym było, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, mimo że WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinien uchylić postanowienie oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. powinien umorzyć postępowania egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od RbII-54267/2010 do RbII-54402/2010; b) art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie naruszało art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez ich niezastosowanie i niedokonanie umorzenia postępowań egzekucyjnych i prowadzenie ich przewlekle, przez ponad 13 lat, a więc wbrew zasadzie szybkości postępowania, która ma odpowiednie zastosowanie w egzekucji administracyjnej, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, mimo że WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinien uchylić postanowienie oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. powinien umorzyć postępowania egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od RbII-54267/2010 do RbII-54402/2010; c) art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie naruszała art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r.), mimo że doszło do przedawnienia zobowiązania określonego w tytułach wykonawczych o numerach od RbII-54267/2010 do RbII-54402/2010, ewentualnie w przypadku uznania, że nie doszło do przedawnienia art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie naruszało art. 59 § 2 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r.), mimo że egzekucja była bezskuteczna i oczywistym było, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, mimo że WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinien uchylić postanowienie oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. powinien umorzyć postępowania egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od RbII-54267/2010 do RbII-54402/2010. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Skarga kasacyjna, co wynika expressis verbis z jej petitum, została w rozpoznawanej sprawie oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa procesowego. W kontekście zgłoszonych zarzutów oraz sposobu w jaki je uzasadniono wskazania wymaga, że według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać zarówno z przedstawieniem na czym konkretnie w danej sprawie naruszenie polegało, jak i z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (zapadłe rozstrzygnięcie). Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia uznać należało, że skarga kasacyjna w sprawie niniejszej nie czyni zadość powyżej przedstawionym wymogom. W tym względzie wskazać trzeba, że treść uzasadnienia zawiera powielenie treści zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, rozbudowane o przytoczone fragmenty kilku orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny. Zaznaczyć wypada, że autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu przedstawia jedynie swoje polemiczne stanowisko w stosunku do zapadłego rozstrzygnięcia, a i to mające charakter dosyć ogólny, nieuwzgledniający realiów przedmiotowej sprawy. Podobnie rzecz się ma w przypadku podnoszonej okoliczności przedawnienia zobowiązań określnych w tytułach wykonawczych czy też uciążliwości środka egzekucyjnego. Oprócz tego brak jest – jak wcześniej wskazano – obligatoryjnego elementu skargi, mianowicie jakiejkolwiek próby wykazania istotności wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie może go zastępować ogólnikowe twierdzenie zawarte w petitum skargi, że wskazywane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W takim stanie zarzuty kasacyjne nie mogły być skuteczne z przyczyn formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał także dodatkowe wskazania dotyczące wadliwości merytorycznej konstrukcji zgłoszonych zarzutów. Mianowicie, skarżący kasacyjnie zupełnie pominął charakter kluczowego w sprawie przepisu art. 59 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Użyte w nim sformułowanie "może być umorzone" wskazuje na uprawnienie (a nie obowiązek) organu, które może (ale nie musi) być zrealizowane pod warunkiem stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (zob. także np. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2025 r., III FSK 1445/23; 5 lutego 2025 r., I GSK 1162/21; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). Zastosowanie omawianej regulacji wymaga stwierdzenia, że zobowiązany nie posiada środków przewyższających wydatki egzekucyjne oraz że stan ten ma charakter definitywny, czyli w świetle obiektywnych okoliczności nie ma podstaw do uznania, że w przyszłości środki takie zostaną przez zobowiązanego zgromadzone. (v. wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., I GSK 1327/21; podobnie w wyroku NSA z 28 września 2023 r., III FSK 476/23). Ponadto, zauważyć wypada, że w ramach postanowienia, którego ramy wyznacza art. 59 § 2 u.p.e.a. organ nie jest zobowiązany ani uprawniony do czynienia ustaleń w zakresie skuteczności prowadzonej egzekucji jako takiej; ma jedynie ustalić, czy możliwe jest uzyskanie w toku prowadzanej egzekucji kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (tak m.in. w wyrokach NSA: 30 stycznia 2025 r., III FSK 995/23; z 3 lipca 2024 r., III FSK 914/23). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.