I GSK 748/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 111/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w M. na czynność Starosty Łęczyńskiego w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 1 kwietnia 2021r., sygn. akt I SA/Lu 111/21 odrzucił skargę A. Sp. z o.o. w M. na czynność Starosty Łęczyńskiego w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w M. odwołując się do przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, dalej: ustawa o COVID-19) wniosła o uchylenie udzielonej jej informacji w całości oraz uznanie przez sąd uprawnienia skarżącej do przedmiotowego dofinansowania. Zaskarżonej czynności Spółka zarzuciła naruszenie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 15 zzb ustawy o COVID-19 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy z zakresu administracji publicznej w formie wiadomości w systemie praca.gov.pl. w sytuacji gdy w sprawie powinna być wydana decyzja oraz art. 15gg ust. 6 w zw. z art. 15gg ust. 7 i art. 15zzb ust. 5 w zw. z art. 15zzb ust. 12 ustawy o COVID-19 poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą organ uznał, że wobec skorzystania z dofinansowania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na rzecz ochrony miejsc pracy z tytułu objęcia pracowników obniżonym wymiarem czasu pracy przez okres 3 miesięcy od miesiąca złożenia wniosku, Spółka skorzystała z dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych i nie jest uprawniona do otrzymania dofinansowania ze środków starosty w zakresie części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym stanowi art. 15 zzb ust. 1 ustawy o COVID-19 wobec tego, że dofinansowanie z obu źródeł nie może dotyczyć tych samych pracowników w tym samym okresie oraz nie może przekraczać łącznie 3 miesięcy, podczas gdy Spółka spełniła wszystkie przesłanki niezbędne do przyznania dofinansowania ze środków starosty, o którym stanowi wskazany wyżej przepis i nie korzystała wcześniej z dofinansowania ze środków starosty w odniesieniu do żadnego z pracowników, a ustawa o COVID-19 nie zawiera zakazu łączenia dofinansowań z obu źródeł, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego, negatywnego rozpatrzenia wniosku i odmowy przyznania skarżącej dofinansowania ze środków starosty. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ argumentował, że jeżeli przedsiębiorca skorzystał przez okres 3 miesięcy ze wsparcia w ramach art. 15gg ustawy o COVID, to nie może uzyskać dofinansowania w ramach art. 15zzb na kolejne 3 miesiące na tych samych pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucając skargę wskazał, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez Sąd jej dopuszczalności. Skarga jest zaś niedopuszczalna, gdy przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest pismo Powiatowego Urzędu Pracy wydane z upoważnienia Starosty Łęczyńskiego z [...] listopada 2020 r. informujące o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, złożonego przez stronę skarżącą na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID-19. W ocenie Sądu, odmowny charakter tej czynności uzasadnia potrzebę rozważenia jej charakteru - w kontekście art. 3 § 2 p.p.s.a. i zakresu właściwości sądów administracyjnych - jako decyzji administracyjnej lub czynności materialno-technicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, nie sposób mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro na podstawie przepisu art. 15zzb ustawy o COVID-19 starosta może na podstawie umowy przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi. Względnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W każdym z przypadków spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 oraz 4 i w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż sprawa ze skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego w związku z uznaniem, iż informacja nie spełnia przesłanek niezbędnych do uznania jej za jakikolwiek z aktów/czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. do których kontroli uprawniony jest sąd administracyjny, co doprowadziło do nieprawidłowego odrzucenia skargi, podczas gdy sprawa w zakresie, w jakim doszło do odmowy przyznania skarżącej dofinansowania ze środków starosty jest sprawą z zakresu działalności administracji publicznej i skarga powinna zostać rozpoznana przez WSA w Lublinie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z 15 lipca 2021r. Spółka wniosła o uwzględnienie argumentacji rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. postanowienia z 27 maja 2021, sygn. akt I GSK 229/21 oraz postanowienia z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 230/21, gdyż oba postanowienia zawierają argumentację wskazującą, że skoro starosta może na podstawie dofinansowania przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Starosty Łęczyńskiego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 zzb ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Zgodnie z art. 31q ust. 1 ustawy koszty, o których mowa w art. 15zzb-15zze oraz art. 15zze2, oraz koszty ich obsługi są finansowane w roku 2020 ze środków Funduszu Pracy, o którym mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w ramach kwot ujętych w planie finansowym Funduszu Pracy na rok 2020. Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15 zzb ustawy, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje, bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób, zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty (bądź też występującego w jego imieniu Powiatowego Urzędu Pracy, jak w rozpoznawanej sprawie), jako organu administracyjnego. Wynika to wprost z treści art. 31q ust. 5 ustawy. Mowa tam jest, bowiem o "finansowaniu zadań, o których mowa w art. 15zzb -15zze" (tak też NSA w postanowieniu z 28 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 333/21). Działanie starosty na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy jest, zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji zwrócił uwagę na istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Jednocześnie Sąd ten doszedł do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy, aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby, wprost, że starosta może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15zzb ust. 1 ustawy użyto jednak zwrotu "starosta może przyznać". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi zdecydować, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku, że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ustawy stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap stanowi ten cywilnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w tym zakresie pogląd prawny wyrażony w postanowieniu NSA z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 211/21 oraz postanowieniu z 7 lipca 2021, sygn. akt I GSK 574/21. Nadto, słuszna jest argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie, z którą skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko, należy stwierdzić jednocześnie, że zaskarżona czynność jest "innym aktem" w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało uznać na niezgodnie z prawem. Na marginesie warto dodać, że sądowej kontroli aktu odmowy zawarcia umowy, o którym mowa w art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID-19 nie wyklucza okoliczność, że jest on podejmowany w sferze uznania administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak, więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Nie wyklucza to możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji – na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jako kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).