I GSK 783/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del.WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 775/22 w sprawie ze skargi G. J. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr PM-6441/2022 w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na realizację zadania publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. J. na rzecz Prezydenta Miasta Gliwice kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 marca 2023r., sygn. akt III SA/Gl 775/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 1964 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę G. J. (dalej też: "strona", "skarżący") na zarządzenie Prezydenta Miasta Gliwice (dalej też: "organ", "Prezydent") z 29 sierpnia 2022r., nr PM-6441/2022 w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na realizację zadania publicznego. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 134 p.p.s.a. poprzez pominięcie w badaniu sprawy administracyjnej objętej skargą lll SA/Gl 755/22 okoliczności czy organ dokonał prawidłowej oceny kryterium analiza i ocena realizacji zleconych dotychczas zadań publicznych pod kqtem rzetelności i terminowości oraz sposobu rozliczenia otrzymanych na ten cel środków przyznając skarżącemu 0 punktów czego skutkiem jest odmowa przyznania uprawnienia do dotacji. Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego niejako za jej pośrednictwem - staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne zakreślające jej tożsamość określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną (T Woś [w:] H Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. Vl, Warszawa 2016, art. 134). ll. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 15 ust. 2h ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w zarządzeniu podaje się wyłącznie wybrane oferty, podczas gdy przepis nakazuje ogłoszenie wyników otwartego konkursu, a co za tym idzie ogłoszenie winno zawierać informację o wszystkich złożonych ofertach i sposobie ich załatwienia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjna organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy Sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. W pierwszej kolejności podnieść jednak należy, że skarga kasacyjna dotknięta jest wadami formalnymi, bowiem skarżący kasacyjnie nie wskazał przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, a jedynie powołał przepisy stosowane przez organy administracji publicznej. Zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego przez Sąd wymagało wskazania przede wszystkim przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą tych Sądów. Sądy administracyjne z uwagi na zakres kognicji nie stosują przepisów prawa administracyjnego, co oznacza iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawe, działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Aby zatem zarzuty skargi kasacyjnej były skuteczne muszą one odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA z: 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; 7 września 2016r., II GSK 283/15). Postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię wymagał ponadto wskazania jak Sąd I instancji zrozumiał (zinterpretował) przepis prawa materialnego oraz jaka powinna być zadaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa jego wykładnia. Wymagało to zatem wskazania, że Sąd nieprawidłowo odczytał normę prawną wyrażoną w przepisie, mylnie zrozumiał jej treść lub znaczenie prawne bądź też nie zrozumiał intencji ustawodawcy. Ten rodzaj wad nie czyni jednakże rozważanych zarzutów bezprzedmiotowymi, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie argumentacji skargi kasacyjnej. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej jak i argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty te pozostają w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania. Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi skarżący uczynił rozstrzygnięcie konkursu, zarzucając organowi nierozpatrzenie jego ofert. Organ powiadomił skarżącego o sposobie rozpatrzenia wszystkich złożonych przez niego ofert pismem z 1 września 2022r. zawierającym informację o negatywnym rozstrzygnięciu ofert skarżącego w ramach ogłoszonego konkursu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności (w tym przypadku decyzji administracyjnej) winna być zatem dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę w tej sprawie niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 burmistrz lub prezydent miasta może zlecić podmiotom, o których mowa w art. 8 ust. 1, organizację opieki sprawowanej w formie żłobka lub klubu dziecięcego lub przez dziennych opiekunów. Do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1327). W szczególności należy wskazać na art. 11 i następne tej ustawy regulujące tryb konkursowy zmierzający do wyłonienia podmiotów, którym gmina powierzy prowadzenie żłobków i klubów dziecięcych. Istotne znaczenie ma art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zgodnie z tym przepisem ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert. Organ wypełnił tę dyspozycję wydając w dniu 19 lipca 2022r. zarządzenie nr PM-6296/2022. W § 5 ust. 1 wskazano, że warunkiem przystąpienia do konkursu jest złożenie oferty, zgodnej ze wzorem określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia. § 5 ust. 2stanowił, że oferta musi zawierać wszystkie wskazane w jej treści informacje. W § 5 ust. 3 wskazano, że podane informacje powinny umożliwić ocenę zadania zgodnie z kryteriami oceny podanymi w ogłoszeniu. § 5 ust. 9 stanowił, że oferty niespełniające wymogów wskazanych w ust. 1-8 będą odrzucane. W § 6 określono szczegółowo termin, tryb i kryteria stosowane przy wyborze ofert. Jednym z kryteriów (ust. 3 pkt 4) była analiza i ocena realizacji zleconych dotychczas zadań publicznych pod kątem rzetelności i terminowości oraz sposobu rozliczenia otrzymanych na ten cel środków (skala od 0 do 3 punktów). Ponadto określono, że wymagana liczba punktów uprawniająca oferentów do otrzymania dotacji wynosi 11, z zastrzeżeniem, iż w każdym z kryteriów należy otrzymać powyżej 0 pkt. Pierwszeństwo w otrzymaniu dotacji ma oferta, która uzyskała największą liczbę punktów. Maksymalna liczba punktów to 21. W protokole z posiedzenia Komisji konkursowej wskazano, że jedna ze złożonych ofert nie spełniała warunków formalnych. Pozostałe oferty, w tym oferty skarżącego były ocenione merytorycznie. Oferty skarżącego odnośnie ww. kryterium - analiza i ocena realizacji zleconych dotychczas zadań publicznych pod kątem rzetelności i terminowości oraz sposobu rozliczenia otrzymanych na ten cel środków zostały ocenione na 0 punktów, a jedynie otrzymanie w każdym z kryteriów powyżej 0 punktów dawało możliwość otrzymania dotacji przy wymaganej, minimalnej liczbie punktów 11. Skarżący został poinformowany o wynikach konkursu, ponadto na jego wniosek organ doręczył mu pisemne uzasadnienie nieprzyznania mu dotacji wraz z protokołem Komisji konkursowej. Skarżący w trakcie oceny merytorycznej ofert otrzymał 0 punktów za kryterium określone w § 6 ust. 3 pkt 4. Taka ocena – brak punktów za ww. kryterium spowodowała, że oferty skarżącego nie mogły zostać wybrane. Skarżący został pisemnie powiadomiony o przyczynach niewybrania do dotacji jego ofert. Należy więc uznać, że strona miała pełną świadomość przyczyn niewybrania jej ofert do dofinansowania. Katalog wymogów, jakiem powinna odpowiadać oferta zawarty jest w art. 14 ustawy o działalności pożytku publicznego. Jest to jednak katalog otwarty, o czym świadczy zwrot " zawiera w szczególności". Organ ogłaszając konkurs miał prawo wprowadzić warunki, jakie winny spełniać oferty, nie przekroczył przy tym wymogów ustawowych. Organ posiadał kompetencję do wprowadzenia: formularza oferty, zobowiązania oferentów do jego prawidłowego wypełnienia i spełnienia kryteriów stosowanych przy wyborze ofert. Z § 5 ust. 9 Załącznika nr 1 do Zarządzenia o ogłoszeniu konkursu ofert ogłoszenia wyraźnie wynikało, że oferty będą odrzucane w przypadku niespełnienia warunków formalnych. Oferty nieodrzucone przechodzą do merytorycznej oceny. Takiej ocenie zostały poddane oferty skarżącego dotyczące 3 wskazanych lokalizacji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewskazania skarżącego w treści zarządzenia w przedmiocie ogłoszenia wyników konkursu, powołać należy art. 15 ust. 2h ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zgodnie z tym przepisem ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera w szczególności nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego oraz wysokość przyznanych środków publicznych. Można z tego przepisu wywieść wniosek, że ogłoszeniu podlegają oferty wybrane do dofinansowania. W zarządzeniu bowiem podaje się wysokość przyznanych środków publicznych. Nie ma zatem obowiązku i potrzeby przywoływania danych oferentów, których oferty nie zostały wybrane. Zresztą ustawodawca w art. 15 ust. 2j ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie przewidział możliwość żądania uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Posłużenie się liczbą pojedynczą (wyboru lub odrzucenia oferty, a nie ofert) sugeruje, że oferent może uzyskać uzasadnienie dotyczące tylko jego oferty. Skarżący po ogłoszeniu wyników konkursu zwrócił się do organu o uzasadnienie nierozpatrzenia jego oferty i takie uzasadnienie uzyskał. Sąd miał możliwość zapoznania się z jego treścią. Organ powiadomił skarżącego o przyczynach, dla których oferty nie zostały wybrane. Są one zgodne z treścią protokołu Komisji konkursowej. Rozstrzygnięcie konkursu w sposób niezadowalający skarżącego nie świadczy o nierozpatrzeniu jego ofert. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że uchybienie co do formy załatwienia oferty nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Niezależnie od zastosowanej nazwy, oferta nie spełniała wymogów stawianych w regulaminie konkursu. Nie mogła podlegać ocenie merytorycznej, skoro już na etapie badania warunków formalnych dostrzeżono braki skutkujące odrzuceniem oferty. Stwierdzenie tylko z tej przyczyny bezskuteczności czynności jest niecelowe. I tak nie doprowadziłoby do innego załatwienia oferty strony. Uchybienie przepisom procedury konkursowej nie wpłynęło na wynik niniejszej sprawy. Podkreślić też należy, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2h ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera w szczególności nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego oraz wysokość przyznanych środków publicznych. W art. 15 ust. 2j ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie przewidziano możliwość żądania uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Skarżący po ogłoszeniu wyników konkursu zwrócił się do organu o uzasadnienie nierozpatrzenia jego oferty i takie uzasadnienie uzyskał. Natomiast rozstrzygnięcie konkursu w sposób niezadowalający skarżącego nie świadczy o nierozpatrzeniu jego oferty. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1936), zasądzając od skarżącego na rzecz Prezydenta Miasta Gliwice kwotę 360 (75% z kwoty 480 zł) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który w imieniu organu sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.