I GSK 806/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 237/15 w sprawie ze skargi G. E. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 24 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 237/15 , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę G. E., na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Chełmie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. 2. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. 2.1. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego w ARiMR w C. przyznał G. E. płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 (płatności ONW) w wysokości 1184,98 zł. Decyzję doręczono skarżącej w dniu [...] października 2009 r. Płatności zostały przekazane na stosowny rachunek bankowy w dniu [...] listopada 2009 r. 2.2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2009 r. Organ wskazał, że decyzja o przyznaniu płatności ONW została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przyznano płatność w wysokości niezgodnej z przepisami prawa z uwagi na przyjęcie nieprawidłowej powierzchni PEG działek ewidencyjnych o numerach [...]. 2.3. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie odmówił przyznania G. E. płatności ONW na rok 2009. 2.4. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych wypłaconych na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie z dnia [...] października 2009 r. 2.5. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Chełmie ustalił G. E. kwotę nienależnie pobranych płatności ONW na rok 2009 w wysokości 1184,98 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania G. E., Dyrektor Lubelskiego Oddziału ARiMR uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. 2.6. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie ustalił G. E. kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 1184,98 zł. Po rozpatrzeniu odwołania G. E., decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. 2.7. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że płatności ONW na rok 2009 zostały skarżącej przekazane na rachunek bankowy na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR rozpatrując sprawę przyznania płatności na rok 2009 w pierwszej decyzji przyznał płatność do upraw na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] w oparciu o pomiary dokonane w trakcie kontroli administracyjnej, przekraczające powierzchnię PEG przypisaną do poszczególnych działek (w sumie o 0,62 ha). W wyniku stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, dokonano ponownej analizy sprawy w oparciu o nowe ortofotomapy (zdjęcia przedstawiające stan faktyczny na dzień [...] września 2009 r.). Wyznaczone na ich podstawie powierzchnie PEG wykazały ponadto rozbieżności na pozostałych działkach ewidencyjnych, tj. nr [...], [...] oraz [...]. Suma wykluczeń na wszystkich działkach ewidencyjnych wyniosła 2,16 ha. W ramach całego wniosku skarżąca zadeklarowała do płatności 6,68 ha użytków rolnych. Przedeklarowana powierzchnia wyniosła 47,79%. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 141, s. 18; dalej: rozporządzenie nr 796/2004), jeżeli różnica między obszarem upraw zadeklarowanym i stwierdzonym przekracza 20% zatwierdzonego obszaru dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Z tych przyczyn skarżącej odmówiono przyznania płatności. 2.8. Organ stwierdził też, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Skarżąca mogła sama wykryć błąd organu. Skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, złożyła podpis pod oświadczeniem, że znane jej są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2009 oraz że jest świadoma faktu, że brak zgodności danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym może powodować zmniejszenie kwoty płatności lub odmowę ich przyznania. Skarżąca wypełniając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 oparła się o dane przekazane na spersonalizowanym formularzu, który zawierał dane poszczególnych działek ewidencyjnych oraz rolnych wygenerowane w oparciu o zatwierdzone wartości ze sprawy przyznania płatności na rok 2008, nie dokonując wymaganych korekt powierzchni działek, w porównaniu do poprzedniego roku gospodarczego. 2.9. Organ odwoławczy podkreślił, że w odniesieniu do poszczególnych działek ewidencyjnych różnice między deklaracją a rzeczywistym stanem na gruncie były znaczne, a w przypadku np. działki nr [...] wykluczeniu uległa cała powierzchnia działki (zadrzewienia/zakrzewienia). Organ uznał, że skarżąca dochowując należytej staranności, w oparciu o posiadaną wiedzę o uprawach we własnym gospodarstwie rolnym mogła błąd co do ustalenia stanu faktycznego przez organ wykryć i zgłosić odpowiednie rozbieżności co najmniej po otrzymaniu decyzji o przyznaniu płatności ONW na rok 2009. 2.10. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. E. zaskarżyła powyższą decyzję, podnosząc, że kontrola upraw z 2009 r. powinna się odbyć w 2009 r., aby mogła na bieżąco się do niej odnieść. Kontrola za pomocą zdjęć lotniczych z 2009 r. i ich analiza dopiero w 2013 r. nie powinna mieć miejsca. 2.11. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za bezzasadną. 3.1. Sąd I instancji stwierdził po analizie akt sprawy, iż w świetle art. 28 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 oraz ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa o ARMR) obowiązek zwrotu w przypadku skarżącej G. E. nienależnie pobranej płatności nie budzi wątpliwości. Obowiązek ten wynika również w ocenie Sądu I instancji z art. 73 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 141, s. 18; dalej: rozporządzenie nr 796/2004). Zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Stosownie do art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004). 3.2. Sąd I instancji odwołując się do treści powyższych przepisów i akt sprawy stwierdził, że niewątpliwie przekazanie G. E. płatności w wysokości 1184,98 zł nastąpiło na skutek błędu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie. Organ sam przyznaje, że decyzja o przyznaniu płatności została wydana na skutek pomyłki organu, w oparciu o błędne ustalenie powierzchni kwalifikowanych do płatności. Jednakże dodatkowo poddał ocenie prawidłowość ustaleń organu co do tego, czy błąd mógł zostać wykryty przez skarżącą w zwykłych okolicznościach, wskazując, iż zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004, w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d/, wstępnie zadrukowane formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 22 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 powinny zawierać informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitych. Ponadto materiał graficzny przekazany rolnikowi, zgodnie z tymi samymi przepisami, wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu, podczas składania formularza wniosku rolnik poprawi wstępnie zadrukowany formularz, jeżeli wystąpiły jakiekolwiek poprawki. Z akt sprawy wynika, że płatność ONW na rok 2009 została przyznana skarżącej do powierzchni działek zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności. W wyniku późniejszej weryfikacji przyznania skarżącej wyżej wymienionej płatności stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych uprawnionych do płatności była mniejsza od zadeklarowanej we wniosku. Stwierdzone różnice, jak słusznie zauważył organ, są znaczące i nie można uznać, że ten błąd nie mógł zostać wykryty przez skarżącą. 3.3. Z tych względów Sąd I instancji stwierdził, że słusznie zwrócił uwagę organ, że skarżąca zobowiązana była do dokładnej weryfikacji stanu działek zgłaszanych do płatności, ponieważ to skarżąca ma wiedzę o aktualnym sposobie użytkowania gruntów i zmianach, jakie zachodziły na poszczególnych działkach na przestrzeni lat. Obowiązkiem skarżącej było wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności. Z obowiązku tego nie zwalniał skarżącej fakt, że Agencja dołączyła do wniosku nieaktualne już mapy. Mając świadomość tego, że stan upraw jest inny niż wynika to z danych posiadanych przez Agencję, powinna była skarżąca dokonać weryfikacji danych z ortofotomapy, przesłanej przez Agencję. Jest rzeczą oczywistą, że płatności przyznawane są co roku, a więc co roku należy wskazać taką powierzchnię upraw, jaka odpowiada stanowi rzeczywistemu, a nie powierzchnię ewidencyjną lub ustaloną kilka lat wcześniej. Ponadto, skarżąca własnoręcznym podpisem na formularzu wniosku poświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności, o którą się ubiega, zatem ponosi ona odpowiedzialność za treść wniosku. 3.4. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ wnikliwie rozważył i ocenił cały materiał dowodowy i bardzo szczegółowo ustalił stan faktyczny sprawy. Dogłębnie przeanalizował charakter błędu i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, że skarżąca mogła błąd wykryć. 3.5. Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut skarżącej, że kontrola upraw z 2009 r. powinna się odbyć w 2009 r., co pozwoliłoby skarżącej do odniesienia się do jej wyników na bieżąco. Okoliczność, że w 2009 r. nie dokonano kontroli, która pozwoliłaby na ustalenie rzeczywistej powierzchni upraw nie zmienia faktu, że skarżąca zadeklarowała większe powierzchnie upraw niż stwierdzone. Także późniejsza aktualizacja map w systemie informatycznym Agencji nie ma wpływu na ustalenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Prawidłowo też ustalił organ, że okres od daty wypłaty świadczenia nienależnego do daty pierwszego powiadomienia skarżącej o nienależnym charakterze płatności nie jest dłuższy niż cztery lata, tym samym nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 73 ust. 5 pierwszy rozporządzenia nr 796/2004, przewidującego zwolnienie z obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności z uwagi na upływ czasu. 3.6. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości, skargą kasacyjną G. E., któremu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucono naruszenie 3.6.1. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie: – art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez błędne ustalenie, że błąd co do przyznania nienależnej płatności mógł zostać wykryty przez skarżącą w zwykłych okolicznościach, w sytuacji gdy ze stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego przedstawionego przez organ skarżącej przed wydaniem decyzji, wykrycie takowego błędu nie było możliwe, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego niezastosowania przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, i do zobowiązania skarżącej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 1184,98 zł; 3.6.2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z prawem, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne odstąpienie poddania kontroli działalności organu administracji – Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – w zakresie, w jakim niezasadnie odstąpił on, działając jako organ administracji od zebrania całego materiału dowodowego, wobec nieprzedstawienia G. E. przed wydaniem decyzji a na etapie składania wniosku aktualnych ortofotomap, a co wprowadziło skarżącą w błąd i w efekcie uniemożliwiło poczynienie prawdziwych ustaleń faktycznych – które to zaniechanie Sądu ma wpływ na treść orzeczenia polegające na poddaniu kontroli z ustawowym wzorcem stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji w sposób niezgodny z naruszonymi przepisami postępowania. 3.6.3. Podnosząc powyższe zarzuty Strona wniosła o: 3.6.1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie; 3.6.2. zasądzenie na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia za świadczoną pomoc prawną z urzędu wg norm prawem przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw podlega więc oddaleniu. 4.2. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. 4.3. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. 4.4. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach. 4.5. Na wstępie, w odniesieniu do redakcji zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że właściwszym byłoby wskazanie na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku ze stosownymi przepisami postępowania, albowiem za podstawę orzeczenia Sąd I instancji przyjął art. 151 p.p.s.a., ewentualnie wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przejawiające się w jego niezastosowaniu. W rozpoznawanej sprawie mimo błędnego wskazania na naruszenie przez Sąd I instancji wskazanego przepisu, którego Sąd nie stosował, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z prawem, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne odstąpienie poddania kontroli działalności organu administracji – Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – w zakresie, w jakim niezasadnie odstąpił on, działając jako organ administracji od zebrania całego materiału dowodowego, wobec nieprzedstawienia G. E. przed wydaniem decyzji a na etapie składania wniosku aktualnych ortofotomap, co wprowadziło skarżącą w błąd i w efekcie uniemożliwiło poczynienie prawdziwych ustaleń faktycznych. 4.6. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów procesowych wyjaśnić przede wszystkim należy, że sytuacja procesowa stron postępowań w zakresie dowodzenia zasadności wniosków o przyznanie spornych w sprawie płatności została w sposób istotny zmodyfikowana. Odstąpiono bowiem od modelu przyjętego według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II GSK 1884/14). 4.7. Zgodnie z art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. 4.8. Powyższa regulacja prawna w sposób znaczący modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania - określone w przepisach k.p.a. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2327/13). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To nie organ administracji publicznej, a wnioskodawca, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1075/10; z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 88/11; z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 832/14). Ponadto art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że organy Agencji nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. 4.9. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w omawianym trybie szczególnym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w sprawie. W jej okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że organ dopuścił się naruszenia zasady wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego – sformułowanej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Organ administracji publicznej zgodnie z art. 80 k.p.a. w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. W świetle art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na organach Agencji nie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a jedynie jego wyczerpujące rozpatrzenie. Niezasadne są zatem analizowane zarzuty w zakresie, w jakim odnoszą się do naruszenia obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, gdyż na organach Agencji taki obowiązek nie spoczywał. 4.10. Według Skarżącej, w sprawie dokonano nieprawidłowych ustaleń faktycznych, gdyż organ nie przedstawił Skarżącej aktualnych ortofotomap. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania w tym zapoznania z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, wyłącznie na ich wniosek, a tym samym ograniczone zostało stosowanie art. 10 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w przypadku gdy strona postępowania nie zażąda zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, to organ nie musi w tym zakresie działać z urzędu, a zaniechania organu w tym zakresie nie będą naruszały prawa. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca takie żądanie organowi zgłosiła. 4.11. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył żadnego z wskazanych przez stronę przepisów postępowania w tym art. 134 i art. 135 p.p.s.a. z uwagi na brak podstaw prawnych do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej w sprawie decyzji organu odwoławczego jak i organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że płatność ONW na rok 2009 została przyznana skarżącej do powierzchni działek zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności. Analiza ortofotomap z roku 2009 wykazała, że zmianie uległa powierzchnia PEG działek o następujących numerach ewidencyjnych: [...] – powierzchnia zadeklarowana – 0,91 ha, powierzchnia stwierdzona – 0,67 ha; 256/3 – powierzchnia zadeklarowana – 0,16 ha, powierzchnia stwierdzona – 0,00 ha; 256/5 – powierzchnia zadeklarowana – 0,58 ha, powierzchnia stwierdzona – 0,10 ha; 50/3 – powierzchnia zadeklarowana – 0,83 ha, powierzchnia stwierdzona – 0,46 ha, 50/5 – powierzchnia zadeklarowana – 0,99 ha, powierzchnia stwierdzona – 0,58 ha, 53/1 – powierzchnia zadeklarowana – 2,94 ha, powierzchnia stwierdzona – 2,45 ha. Na działkach o numerach ewidencyjnych [...] skarżąca zadeklarowała uprawę jęczmienia jarego i trwale użytki rolne. Tymczasem ze zdjęć z 2009 r. wynika, że na znacznym obszarze wymienionych działek znajdują się zadrzewienia/zakrzewienia. W przypadku zaś działki [...], na której skarżąca deklarowała uprawę jęczmienia jarego, zadrzewienia/zakrzewienia stwierdzono na całym obszarze działki, co spowodowało całkowite jej wykluczenie. Stwierdzone różnice, jak ocenił Sąd I instancji, są znaczące i nie można uznać, że ten błąd nie mógł zostać wykryty przez skarżącą. Wniosek o płatności na rok 2009, co nie jest sporne w sprawie skarżąca składała w oparciu o mapy z 2003 r. Skarżąca jako osoba uprawiająca poszczególne działki (i zgłaszająca je do płatności) mogła zatem z łatwością zauważyć, że w przypadku części z nich stan faktyczny na gruncie nie odpowiada temu, co stwierdzono w 2003 r. i przedstawiono na mapie dołączonej do wniosku. Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że nie zauważyła , iż zamiast upraw jęczmienia jarego, które zgłosiła do płatności, znaczna część powierzchni lub nawet cała powierzchnia działek zgłoszonych do płatności, to obszary zadrzewione lub zakrzaczone. 4.12. Uznanie za nieusprawiedliwionej tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się WSA do stosowania prawa materialnego przez organy podatkowe orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Wobec nie podważenia ustaleń faktycznych w sprawie, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma żadnych podstaw do uznania, iż art. 73 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 796/2004 został w sprawie niewłaściwie zastosowany. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z wyżej przedstawionych względów. Zobowiązania skarżącej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 1184,98 zł uznać należało za zasadne. 4.13. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.