II GSK 832/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Marzena Bal - Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1718/13 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 [...] 2013 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 [...] 2013 r. oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 1 [...] 2010 r. skarżący wystąpił o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r., a we wniosku tym zadeklarował do płatności działkę rolną [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położoną na następujących działkach ewidencyjnych: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia 10 [...] 2010 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową do zadeklarowanej powierzchni. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 22 [...] 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a następnie decyzją z 21 [...] 2013 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm.) dalej: "k.p.a.", stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia 10 [...] 2010 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2010 r. Prezes ARiMR – po rozpatrzeniu odwołania – zaskarżoną decyzją z dnia 20 [...] 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia 21 [...] 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji Prezes ARiMR stwierdził, iż decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia 10 [...] 2010 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Wskazał, że Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego dla działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] oraz [...]. Na działce ewidencyjnej nr [...] skarżący zadeklarował we wniosku dwie działki rolne o łącznej pow. [...] ha, tj. część działki rolnej [...] o pow. [...] ha oraz działkę rolną [...] o pow. [...] ha, podczas gdy wyznaczona w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) na kampanię 2010 dla działki ewidencyjnej numer [...], wynosi [...] ha. Ponadto na działce ewidencyjnej nr [...] skarżący zadeklarował dwie działki rolne o łącznej pow. [...] ha, tj. część działki rolnej [...] o pow. [...] ha oraz działkę rolną [...] o pow. [...] ha, podczas gdy wyznaczona w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) na kampanię 2010 dla działki ewidencyjnej numer [...], wynosi [...] ha. Prezes ARiMR zaznaczył, że organ I instancji w decyzji 21 [...] 2013 r. błędnie wskazał, że Kierownik BP ARiMR w K. nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego dla działek ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa ARiMR z 20 [...] 2013 r., skarżący wskazał, że sporne działki, według jego wiedzy, miały powierzchnie zaniżone w stosunku do zapisów ewidencji gruntów i przyjętych we wniosku. Zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę skali map i dopuszczalnych błędów oraz że brak jest w decyzji informacji o homologacji urządzeń wyliczających wielkość działek. Zarzucił także, że organy ARiMR nie odpowiedziały na jego pismo z 12 [...] 2012 r., którego kopię załączył do skargi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR w K. z dnia 10 [...] 2010 r. będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności, a powierzchnią referencyjną wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w świetle przytoczonej wykładni przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd ten stwierdził, że brak jest podstaw, aby przyjąć, że treść decyzji Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności stoi w oczywistej i jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, jak również, że rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi B. B., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w brzmieniu na dzień wydania badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. B. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a. Z postawionego w niej zarzutu wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej przyjął, że decyzja ta, jak również poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nie są zgodne z prawem, co skutkowało ich uchyleniem. Według Sądu I instancji, uwzględniając istotę nadzwyczajnego postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym zwłaszcza istotę i charakter kwalifikowanej wady decyzji administracyjnej w postaci rażącego naruszenia prawa, jako podstawy stwierdzenia jej nieważności, błąd organu administracji polegający na nieprawidłowym ustaleniu powierzchni działek rolnych, do których mogą być przyznane płatności, jako stanowiący - w postępowaniu o przyznanie płatności, w którym zaistniał - naruszenie przepisów procedury, nie może uzasadniać stanowiska, że "inkryminowana" decyzja, którą do tak ustalonej powierzchni gruntów przyznana została płatność rolnośrodowiskowa, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zwłaszcza, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zarówno samo stwierdzenie nieprawidłowości odnośnie do powierzchni działek rolnych, jak i jego skorygowanie wymagało przeprowadzenia stosownych ustaleń w tym zakresie. Innymi słowy, ze stanowiska Sądu I instancji wynika, że wbrew stanowisku organu, naruszenie przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta przez stronę skarżącą kasacyjnie próba wykazania, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, nie może być uznana za skuteczną. Przyznając w punkcie wyjścia – a to w kontekście zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia wymienionych powyżej przepisów prawa - że wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, może dotyczyć nie tylko przepisów prawa materialnego, ale również przepisów procesowych, jak i ustrojowych, podkreślenia wymaga jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, co innymi słowy odnosi się do sytuacji, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06). Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13, "rażące naruszenia prawa" w sytuacji, gdy tego rodzaju wada kwalifikowana ma dotyczyć przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, odnosi się do wad wyjątkowo ciężkich, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te rzeczywiście mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwłaszcza, że jak podkreślono z kolei w wyroku NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 1025/12, w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia postępowania, tylko niektóre przypadki naruszenia jego norm, mogą być kwalifikowane, jako rażące, co wymaga przekonującego uzasadnienia tego rodzaju stanowiska przez organ administracji prowadzący postępowanie w omawianym trybie nadzorczym. Pamiętać należy bowiem o tym, że nie każde, nawet bezsporne naruszenie prawa, w tym prawa procesowego, musi skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna i konieczna jest ocena zaistniałego naruszenia, jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Z powyższego wynika, że istotna jest więc gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących powodujących stwierdzenie jej nieważności. Z punktu widzenia istoty spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia, podnieść należy, że w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania regulujących zasady i tryb dokonywania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych sprawy, rażący jego charakter wiązać należałoby z sytuacją, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń w sprawie, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, gdyby wydał decyzję bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie albo bez przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów. Z powyższego wynika, że błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy, jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. W tym też kontekście podkreślić trzeba, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, czy też nie, w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego. Tego rodzaju zarzutów w skardze kasacyjnej jednak nie sformułowano. Według Naczelnego Sadu Administracyjnego, nie ma więc usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji niezasadnie i niezgodnie z prawem uchylił kontrolowaną decyzję stwierdzając brak podstaw do przyjęcia, aby wzruszana tą wydaną w trybie nadzorczym decyzją, decyzja ostateczna o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych na 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zwłaszcza, gdy w kontekście zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa podkreślić, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności oraz 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co z kolei oznacza, że wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został przez ustawodawcę istotnie zmodyfikowany. Uwzględniając treść przywołanych przepisów prawa, naruszenie których zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia, a mianowicie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działek ewidencyjnych, w świetle wszystkich dotychczasowych argumentów stwierdzić trzeba, że wskazaną nieprawidłowość należałoby kwalifikować, jako naruszenie przepisów procedury w zakresie odnoszącym się do braku wyczerpującego, wszechstronnego i prawidłowego rozpatrzenia materiału dowodowego, nie zaś jako nieprawidłowość skutkującą oceną o wydaniu decyzji przyznającej wymienioną płatność z rażącym naruszeniem prawa (por. również wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1402/13). Wadliwość ustaleń w relacji do rzeczywistej wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie uzasadnia bowiem stanowiska o rażącym naruszeniu art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W świetle powyższego, stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, w żadnym stopniu nie wspiera i nie uzasadnia również argument z treść art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, który to przepis odnosi się do kontroli administracyjnych, ani też argument z treści przywoływanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, z którego wynika z kolei, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych przy wykorzystaniu technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.