I GSK 871/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 575/21 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. S. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 575/21 oddalił skargę H. M. S. i J. M. S.(dalej "skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2021 r., nr [...], Znak: [...], w przedmiocie odmowy umorzenia składek. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Zakład odmówił skarżącym umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku - Białej wydał decyzję utrzymujące w mocy decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie z [...] września 2018 r. Wyrokiem z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 729/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz decyzję z [...] września 2018 r. Sąd uznał, że wydane decyzje naruszają prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, nie z przyczyn wskazanych w skargach, lecz przez niedokonanie analizy w zakresie ewentualnego przedawnienia przedmiotowych składek. Uwzględniając powyższy wyrok decyzją z dnia [...] października 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na przedawnienie należności. Następnie, w trybie art. 154 k.p.a. wszczął postepowanie nadzwyczajne i decyzją z 19 listopada 2020 r. uchylił decyzję z 20 października 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek. Zaskarżona decyzją z [...] lutego 2021r. nr [...] Znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych l Oddział w Łodzi na podstawie: I. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, dalej "u.s.u.s."), odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 22 679,81 zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne za okres: 11-12.2009 w łącznej kwocie 3847,60 zł w tym z tytułu: składek -2 083,60 zł, odsetek-1 764,00 zł, b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: 01-12.2008, 01-08, 11-12.2009 w łącznej 18414,85 zł w ty m z tytułu: składek-10 356,85 zł, odsetek-8058,00zł, c) Fundusz Pracy - za okres 11-12.2009 w łącznej kwocie 417,36, zł w tym z tytułu: składek-187,76 zł, odsetek-160,00 zł, koszty upomnienia - 69,60 zł, II. art. 33 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a "u.s.u.s", oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, póz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem": odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 10 414,27 zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne za okres: 11-12.2009 w łącznej kwocie 1 923,80 zł w tym z tytułu składek -1 041,80 zł, odsetek-882,00 zł, b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: 01-12.2008, 01-08, 11-12.2009 w łącznej 8 246,99 zł w tym z tytułu: składek-4 714,99 zł, odsetek-3532,00 zł, c) Fundusz Pracy - za okres 11-12.2009 w łącznej kwocie 243,48 zł w tym z tytułu: składek-93,88 zł, odsetek - 80,00 zł, koszty upomnienia - 69,60 zł. W uzasadnieniu, w kwestii wymagalności należności podano, iż w świetle przepisu art. 24 u.s.u.s., nie upłynął jeszcze termin, w którym zaległości mogą być dochodzone. Zgodnie z zapisami ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone zmiany dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawniania należności z tytułu składek do 5 lat. W świetle powołanego przepisu dochodzone należności ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Zakład ustalił, że należności wobec dłużnika pierwotnego przedawnią się 11 czerwca 2023 r. W związku z decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. o przeniesieniu odpowiedzialności, na wnioskodawcę, jako wspólnika spółki S.C. K., Dyrektor ZUS Oddział w Bielsku - Białej od 24 października 2017 r. prowadzi postępowanie egzekucyjne do jego świadczenia emerytalnego. Wskazano na skuteczną egzekucję komorniczą, zaś analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, podkreślono, iż sytuacja finansowa rodziny, jest trudna ale nie ma charakteru trwałego. Pomimo wskazanych trudności, wnioskujący nie zakończył prowadzenia działalności gospodarczej, co może świadczyć, że przewiduje osiąganie dochodów w przyszłości. Ponadto skorzystał z pomocy oferowanej przez państwo, tj. uzyskał zwolnienie z tytułu opłacania składek za miesiąc marzec, kwiecień, maj 2020 r. w ramach tarczy antykryzysowej. Uznano, iż sytuacja finansowa nie nosi znamion ubóstwa. Rodzina posiada środki pozwalające na zaspokojenie potrzeb życiowych. Następnie skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 575/21 ją oddalił. Sąd I instancji uznał, iż organ uczynił zadość wskazaniom przedstawionym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt l SA/Kr 729/19. Sąd I instancji zgodził się z organem i podkreślił, że wydanie decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na osoby trzecie powoduje, że termin przedawnienia należności z tytułu składek w stosunku do dłużnika pierwotnego przestaje obowiązywać, natomiast z końcem roku kalendarzowego, w którym wydano decyzję zaczyna biec 5-letni termin przedawnienia należności wynikających z decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na osoby trzecie. Ponadto wskazano, że w świetle poczynionych przez organ ustaleń w zakresie warunków finansowych, nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Poczynione przez organ w tym zakresie ustalenia Sąd I instancji uznał za wnikliwe. Następnie skarżący złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu administracyjnego, w której zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię, a to: art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek, na ubezpieczenia społeczne dalej "rozporządzenie MGPiPS" poprzez jego błędną wykładnię mimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził trudną sytuację materialną skarżących; II. naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) przy zastosowaniu art. 145 § 2 p.p.s.a, w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." poprzez oddalenie skargi mimo wystąpienia podstaw uzasadniających, uchylenie w całości decyzji ZUS z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, które dotąd nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację wniesionych zarzutów. Organ odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W pełni poparł stanowisko Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, bowiem strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. Ze względu na komplementarność zarzutów skargi kasacyjnej zostaną one rozpatrzone łącznie. Odnosząc się do konkretnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej na wstępie należy wskazać, że zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy u.s.u.s. Z przepisów u.s.u.s. wynika, że umorzenie należności z tytułu składek możliwe jest w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź też istnienia uzasadnionego przypadku, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Przy czym, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w rozporządzeniu MGPiPS. Przypadków całkowitej nieściągalności, nie kwestionuje skarżący kasacyjnie. Przechodząc do oceny zarzutu nie uwzględnienia możliwości umorzenia należności składkowych na ubezpieczenia społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przepis ten ustanawia wyjątek - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, składki mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powołany w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej § 3 ust. 1 rozporządzenie MGPiPS wskazuje że można umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Opierając się o treść przywołanego przepisu to zobowiązany ma wykazać przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wykazanie tych okoliczności, a nie tylko wskazanie, oznacza, że to zobowiązany ma udowodnić te okoliczności. W postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 3a (patrz wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże), gdyż to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (patrz: wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. II GSK 149/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi. Nawet, zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Uznanie administracyjne odnosi się do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe. Przedstawiona wyżej konstrukcja przepisu prawa materialnego, który miał zastosowanie w tej sprawie nie wyklucza ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia. Sąd I instancji zaakceptował ocenę organu, że w świetle sytuacji materialnej i osobistej możliwa jest skuteczna egzekucja komornicza. Z kolei analizując przesłanki umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wzięto pod uwagę, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubranie itp.), czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. Zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że organ dokonał oceny sytuacji życiowej i majątkowej skarżących, wyważył interes społeczny i interes strony na podstawie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W ocenie organu, zaakceptowanej przez Sąd I instancji przedstawiona sytuacja finansowa rodziny, jest trudna ale nie ma charakteru trwałego i nie jest na tyle szczególna lub uzasadniona wyjątkowymi okolicznościami, aby miała być potraktowana odmiennie niż sytuacja innych płatników składek. Pomimo wskazanych trudności, wnioskujący nie zakończył prowadzenia działalności gospodarczej, co może świadczyć, że przewiduje osiąganie dochodów w przyszłości. Ponadto skorzystał z pomocy oferowanej przez państwo, tj. uzyskał zwolnienie z tytułu opłacania składek za miesiąc marzec, kwiecień, maj 2020 r. w ramach tarczy antykryzysowej. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany zasadami określonymi w k.p.a., oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W wyniku tej oceny Sąd I instancji trafnie stwierdził, że podjęta została decyzja mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego, a Sąd nie znalazł podstaw do uznania jej niezgodności z prawem. Podsumowując należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Niezasadny jest więc zarzut nie dokonania wyważenia interesu indywidualnego obywatela i całkowicie dowolne prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania władzy publicznej do obywatela (art. 8 k.p.a.). Z kolei wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz jego ocenę zgodnie z art. 80 k.p.a. w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika i na tej podstawie zbadania, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia). Przy czym, jak już wskazano, to na wnioskującym o umorzenie zaległych składek ciąży obowiązek przedstawienia i wykazania swojej sytuacji majątkowej (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1513/16). W rozpoznawanej sprawie - jak wynika to z akt administracyjnych - ZUS dopuścił wszystkie dowody na okoliczność sytuacji skarżących. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Poczynione przez ZUS ustalenia oraz ich ocena znajdują zaś swoje szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji. Treść skargi kasacyjnej wskazuje zaś, że jej autor wyłącznie polemizuje z oceną stanu faktycznego, dokonaną przez organ administracji, a prawidłowo zaakceptowaną przez Sąd I instancji. Okoliczność, że strona nie godzi się z wnioskami wyciągniętymi z oceny dowodów zgromadzonych w sprawie nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone, czy też dowolnie ocenione. Innymi słowy, to że wynik postępowania nie dał stronie skarżącej oczekiwanego rezultatu - nie świadczy o naruszeniu wskazywanych przepisów k.p.a. Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ZUS w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, a WSA w Krakowie trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania ZUS były prawidłowe i zgodne z zasadami postępowania administracyjnego. Zamierzonego skutku nie mógł więc odnieść również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku art. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo wystąpienia podstaw uzasadniających zdaniem autora skargi kasacyjnej uchylenie w całości decyzji ZUS. Z tych przyczyn, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw zarówno z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. jak i art. 174 pkt 2) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).