I GSK 876/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1166/18 w sprawie ze skargi A. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wsparcia na zalesianie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dniu 17 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], w punkcie 2. zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Pismem z 14 sierpnia 2015 r. A. (Skarżąca, Strona) złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie wsparcia na zalesianie na rok 2015. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik Biura [...] października 2015 r. wydał decyzję o odmowie przyznania wsparcia na zalesienie w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego PROW na lata 2014-2020, ze względu na nieuzyskanie minimalnej liczby punktów w ramach wyboru operacji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania, Dyrektor Oddziału [...] lutego 2016 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Pismem z 5 lutego 2018 r. Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Dyrektora Oddziału decyzji z [...] lutego 2016 r., o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura, z [...] października 2015 r. w sprawie przyznania wsparcia na zalesienie w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W uzasadnieniu wniosku Strona powołała się m.in. na pismo Nadleśnictwa K. z 5 czerwca 2017 r. Wskazała, że pismo, pomimo, iż powstało po wydaniu decyzji w jej sprawie, to wyraźnie odnosi się do stanu faktycznego, który występował przed wydaniem poszczególnych decyzji. Dyrektor Oddziału wydał [...] lutego 2018 r. postanowienie, o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. W wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału z dnia [...] lutego 2018 r., Prezes ARiMR postanowieniem z [...] maja 2018 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż argumentacja zawarta w piśmie Strony z 5 lutego 2018 r. została oparta na ogólnie sformułowanym żądaniu ponownej analizy sprawy i odniesienia się do całości dokumentacji, w tym pisma Nadleśnictwa K. z 5 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu nie przytoczono natomiast konkretnej okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania oraz nie określono terminu odzwierciedlającego niezbędną datę zdarzenia, w którym Strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, cytując fragment uzasadnienia postanowienia Prezesa ARiMR z [...] maja 2018 r., wyraziła swoje niezadowolenie z podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z 1 sierpnia 2018 r. Skarżąca uzupełniła treść skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji w uzasadnieniu podał, że w rozpoznawanej sprawie, w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania Strona powołała się m.in. na pismo Nadleśnictwa K. z 5 czerwca 2017 r. wskazując, że pismo, pomimo, iż powstało po wydaniu decyzji w jej sprawie, odnosi się do stanu faktycznego, który występował przed wydaniem poszczególnych decyzji. Natomiast, jak wynika z uzasadnienia postanowień organów I i II instancji, podstawą odmowy wznowienia postępowania dotyczącego wsparcia na zalesianie było uznanie, że brak podstaw wznowienia postępowania, w tym również do zastosowania przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przy tej ocenie organ II instancji powołał m.in. pismo Nadleśnictwa K. z 5 czerwca 2017 r., wskazując, że ww. pismo nie wpływa na zmianę sytuacji procesowej Strony i nie świadczy o spełnieniu kryteriów dostępu do programu pomocowego. WSA stwierdza, że przeprowadzona przez organ analiza wystąpienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłanki wznowienia postępowania dokonana została na etapie wstępnym i wyrażona w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania, co jest niezgodne z przytoczonymi wyżej regulacjami. Analiza, a następnie rozstrzygnięcie, czy rzeczywiście w konkretnej sytuacji wystąpiła którakolwiek z przesłanek wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, a rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 K.p.a. Sąd I instancji wskazane, organ przyjął, że nie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. już na etapie wstępnym, co narusza art. 149 § 3 K.p.a. Okoliczności te skutkują uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. WSA uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z naruszeniem art. 149 § 3 K.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oświadczył, że zrzekam się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi, mimo niespełnienia przez Beneficjenta przesłanek do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Skarga ta - oparta na określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej – nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej. Sąd I instancji, weryfikując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., którym odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem jednej z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie to należy postrzegać jako nadzwyczajne, umożliwiające ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z uwagi jednakże na to, że może ono prowadzić do wzruszenia tejże decyzji, co przełamuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 - 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu – tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1324/09, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2404/11 [w:] CBOSA; Z. Kmiecik, Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych, "Samorząd Terytorialny" 2009 r., nr 7-8, s. 128). W takim przypadku organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ jeszcze przed wznowieniem postępowania ocenił, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawczynię faktycznie wystąpiły i w oparciu o stwierdzenie braku podstaw wznowienia postępowania, w tym również do zastosowania przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania. Przy tej ocenie organ II instancji powołał m.in. pismo Nadleśnictwa K. z 5 czerwca 2017 r., wskazując, że ww. pismo nie wpływa na zmianę sytuacji procesowej Strony i nie świadczy o spełnieniu kryteriów dostępu do programu pomocowego. Jak wskazano wyżej, oceny rzeczywistego wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania można było dokonać dopiero po wznowieniu postępowania. Wynika to wprost z art. 149 § 2 k.p.a., co trafnie stwierdził Sąd I instancji. Mając powyższe uwagi na względzie stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw. Dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.