I GSK 877/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 588/15 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 12 marca 2015 r. nr 34/2015 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 588/15, oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 17 maja 2007 r. T. K., działając jako pełnomocnik B. S., złożył w jego imieniu wniosek o przyznanie płatności ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2007. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. przyznał B. S. jednolitą płatność obszarową na rok 2007 w wysokości 7131,42 zł. Decyzję odebrano w dniu [...] lutego 2008 r. Kwota z tytułu przyznanych płatności została w dniu 28 lutego 2008 r. przekazana na należący do T. K. rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu 16 maja 2008 r. T. K. złożył w imieniu B. S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2008. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w Chełmie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2008 w wysokości 10 009,65 zł (z tytułu jednolitej płatności obszarowej) oraz 2 518,14 zł (z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej). T. K. odebrał tę decyzję w dniu [...] lutego 2009 r. Kwota z tytułu przyznanych płatności została w dniu 11 marca 2009 r. przekazana na rachunek bankowy T. K. W trakcie czynności wyjaśniających i na podstawie skróconego odpisu aktu zgonu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie ustalił, że B. S. zmarł w dniu [...] sierpnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Chełmie ustalił T. K. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 19 659,21 zł. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego T. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie. Wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sygn. akt III SA/Lu 426/14) stwierdził nieważność obu tych decyzji. W ocenie Sądu, decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ponadto z naruszeniem przepisów o właściwości organów rozumianej jako rozgraniczenie kompetencji organów administracji oraz sądów powszechnych. Sprawa ustalenia kwoty środków publicznych nienależnie pobranych przez skarżącego, jako osobę niezwiązaną stosunkiem publicznoprawnym wynikającym z decyzji o przyznaniu płatności nie mogła być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, lecz powinna być rozpatrywana w postępowaniu przed sądem powszechnym. Po ponownym rozpoznawaniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie ustalił T. K. kwotę nienależnie pobranych płatności w kwocie 19 659,21zł. Organ wskazał, że art. 29 ust. 1a znowelizowanej ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438, ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) umożliwił Agencji dochodzenie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych od podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, a które to w nieuprawniony dla siebie sposób takie płatności pobrały. Biorąc pod uwagę powyższe Kierownik Biura Powiatowego w Chełmie był zobowiązany uwzględnić aktualny stan prawny oraz stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji. Organ podkreślił, że płatności na rok 2007 i 2008 przyznane decyzjami z dnia [...] lutego 2008 r. i z dnia [...] lutego 2009 r. przekazane zostały w dniach 28 lutego 2008 r. oraz 11 marca 2009 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów, podczas gdy B. S. zmarł w dniu [...] sierpnia 2007 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji. Nienależne środki pobrał T. K., który od chwili zgonu B. S. nie mógł działać jako pełnomocnik mocodawcy, a więc nie mógł składać ze skutkiem prawnym wniosków o przyznanie płatności. Oznacza to, że środki przekazane na podstawie tych decyzji na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów zostały pobrane nienależnie. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438, ze zm., dalej: ustawa o ARiMR), ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ podniósł, że zwrot płatności uznanej za nienależną lub nadmierną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004). W przedmiotowej sprawie wskazane wyłączenie obowiązku zwrotu po upływie czterech lat nie ma zastosowania, ponieważ skarżący nie dochował należytej staranności nie informując Kierownika Biura Powiatowego Agencji o śmierci wnioskodawcy, co doprowadziło do wydawania decyzji o przyznaniu płatności. Dopiero w dniu 17 czerwca 2009 r. strona powiadomiła Agencję o śmierci swojego mocodawcy. Wypłata należności w badanej sprawie nie nastąpiła wskutek błędu organu, a więc nie ma zastosowania wyłączenie obowiązku zwrotu płatności na podstawie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Wypłata płatności za rok 2007 i 2008, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 28 lutego 2008 r. i w dniu 11 marca 2009 r., zaś decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została wydana w dniu [...] stycznia 2015 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga skarżącego podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami skutkującymi koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 341) o zmianie ustawy o ARiMR wprowadzono między innymi art. 29 ust. 1a, zgodnie z którym przepis art. 29 ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Brak w ustawie z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o ARiMR przepisów międzyczasowych powoduje, że akt ten ma zastosowanie dla oceny stosunków prawnych istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. W powoływanym wyroku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 426/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził swoją ocenę prawną odnośnie przepisów ustawy o ARiMR obowiązujących w dacie wydania decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu zwrócił tylko uwagę, iż w dacie wydawania wyroku nastąpiła zmiana tych przepisów i weszła w życie wspomniana ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o ARiMR, którą wprowadzono między innymi art. 29 ust. 1a. Natomiast w uzasadnieniu wyroku nie zawarto wyjaśnienia treści "nowych" przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Powyższa okoliczność uzasadnia więc stwierdzenie, że sprawa rozstrzygnięta decyzjami, których nieważność stwierdzono i w której wypowiadał się sąd administracyjny nie była tożsama w znaczeniu, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ze sprawą rozstrzygniętą zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Rozstrzygnięcie sądowe i tezy zawarte w jego uzasadnieniu nie zamykały więc drogi do ponownego dochodzenia przez ARiMR nienależnie pobranych przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych. Organy administracji obu instancji działały na podstawie przepisów prawa obowiązującego w dacie wydania przez nich decyzji. Dlatego w ocenie Sądu, stosując art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, organy administracji nie naruszyły podstawowej zasady prawa intertemporalnego tj. zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). W rozpatrywanej sprawie, akta postępowania administracyjnego pozwalały na stwierdzenie, że należność pobrana przez skarżącego w dalszym ciągu (w dacie wydania zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji) była nienależna, a zatem także w tej dacie, a nie tylko w przeszłości, istniał stan faktyczny uzasadniający zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji. Stosując więc ten przepis organy administracji nie obejmowały rozstrzygnięciem zdarzeń zachodzących w 2007 czy 2008 r., ale istniejące obecnie, choć mające swe źródło w bezpodstawnym przyznaniu płatności zmarłemu wnioskodawcy a następnie w równie bezpodstawnym ich zagospodarowaniu przez skarżącego. Sąd zauważył, że skarżący złożył wnioski o przyznanie płatności obszarowych będąc pełnomocnikiem B. S. Skarżący nie był spadkobiercą byłego mocodawcy i nie wstąpił do postępowań administracyjnych zainicjowanych powyższymi wnioskami, stosownie do przepisu art. 22 ustawy z dnia 27 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Również spadkobiercy zmarłego B. S. w określonym terminie nie skorzystali z uprawnienia wstąpienia do toczącego się postępowania o przyznanie pomocy. Skarżący dopiero po upływie prawie dwóch lat (17 czerwca 2009 r.) powiadomił Agencję o śmierci mocodawcy. Pomimo tego, iż rolnik ubiegający się o pomoc nie żył, skarżący pobrał środki które wpłynęły na konto bankowe wskazane we wniosku B. S. o wpis do ewidencji producentów. T. K. złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie prawa procesowego: a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, poprzez wadliwą kontrolę decyzji organu II instancji i brak zastosowanie tego przepisu, co było w sprawie konieczne ze względu na wydanie przez stronę przeciwną zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w chwili powstania roszczenia o zwrot nienależnie pobranych środków miało ono charakter wyłącznie cywilnoprawny i mogło być dochodzone jedynie na drodze postępowania sądowego nie zaś w trybie administracyjnoprawnym, przez co zaskarżona decyzja naruszała art. 156 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, poprzez wadliwą kontrolę decyzji organu II instancji i brak zastosowanie tego przepisu, co było w sprawie konieczne ze względu na błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że skarżącemu przysługują prawa strony w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych korzyści, pomimo iż nie był adresatem decyzji o przyznanie dopłat ani spadkobiercą po B. S. przez co zaskarżona decyzja naruszała art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., c) 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., poprzez wadliwą kontrolę decyzji organu II instancji polegającą na błędnym uznaniu, że stan faktyczny sprawy ustalony przez ARiMR w zaskarżonej decyzji został ustalony w sposób wystarczający, pomimo że strona przeciwna z naruszeniem art. 7, art. 77 k.p.a. zaniechała ustalenia okoliczności faktycznych niezbędnych dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa, a w tym, tego, że część środków przyznana na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2008 r. na kwotę 7 131,42 zł i z dnia 17 lutego 2009 roku w kwocie 12 527,79 zł została przekazana żonie zmarłego B. S. zaś reszta została zużyta na uprawę gruntów należących do spadkobierców po B. S., co ma znaczenie dla stwierdzenia kto faktycznie pobrał przyznane płatności, - ustalenie, że spadek po zmarłym dnia [...] sierpnia 2007 r. B. S. nabyli żona oraz dzieci M. S., M. S. i E. B. rozstrzyga, że te osoby powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym, II. naruszenie prawa materialnego: a) art. 29 ust 1a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR, poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, iż ma on w sprawie zastosowanie do żądania zwrotu płatności w stosunku do osób, które te płatności uzyskały pomimo braku wcześniejszych ważnych decyzji przyznającej płatności, podczas gdy przepisów dotyczy wyłącznie podmiotów, które uzyskały nienależne świadczenia w oparciu o decyzję ostateczne, które wydano ważnie, b) art. 29 ust 1 a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR w zw. z art 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o ARiMR z dnia 24 stycznia 2014 r., poprzez zastosowanie tego przepisu z naruszeniem zakazu retroakcji poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi prospektywne stosowanie na przyszłość ustawy o ARiMR, pomimo iż pierwotnie nie była ona podstawą zwrotu roszczeń, które miały charakter cywilnoprawny z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, c) art. 29 ust 7 ustawy o z dnia z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez brak zastosowania tych przepisów, co było w sprawie konieczne ze względu na przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym pobrano to świadczenie, d) art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/ 2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrożenia zasady współdziałalności, modernizacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) 1782/ 2003 i (WE) 73/ 2009, poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu oraz błędne przyjęcie, że płatności przyznane w sprawie niniejszej podlegają zwrotowi po upływie 4 lat od ich przyznania, pomimo, że zarówno skarżący, jak i spadkobiercy o B. S. pobierając te płatności, działali w dobrej wierze. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 10 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 588/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce. W dniu [...] maja 2007 r. T. K. działając jako pełnomocnik B. S. złożył w jego imieniu wniosek o przyznanie płatności ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2007. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] lutego 2008 r. przyznał B. S. jednolitą płatność obszarową na rok 2007 w wysokości 7131,42 zł. Kwota z tytułu przyznanych płatności została 28 lutego 2008 r. przekazana na należący do T. K. rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu 16 maja 2008 r. T. K. złożył w imieniu B. S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2008. Kierownik Biura Powiatowego Agencji decyzją z [...] lutego 2009 r. przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2008 w wysokości 10.009,65 zł (z tytułu jednolitej płatności obszarowej) oraz 2.518,14 zł (z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej). Kwota z tytułu przyznanych płatności została w 11 marca 2009 r. przekazana na rachunek bankowy T. K. B. S. zmarł [...] sierpnia 2007 roku. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Prawomocnym wyrokiem z 18 września 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 426/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził następującą ocenę prawną: "W dniu 2 kwietnia 2014 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o ARiMR (ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; Dz. U. z 2014 r., poz. 341), mocą której dodano do art. 29 ust. 1a w brzmieniu: "Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1". Zmiany stanu prawnego nie można jednak uwzględnić w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z podstawową zasadą sądowej kontroli aktów administracyjnych, sąd kontroluje zgodność decyzji z prawem biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Nie można skutecznie zarzucać niezgodności decyzji z przepisami, które weszły w życie po jej wydaniu i na odwrót, zmiana stanu prawnego nie konwaliduje błędów decyzji, wydanej niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. (...) Podsumowując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji nie mogły wydać decyzji o zwrocie płatności pobranej przez skarżącego, ponieważ pobranie płatności stanowiło czynność faktyczną niepowiązaną z istnieniem żadnego stosunku publicznoprawnego łączącego T. K. i organ. Zaskarżona decyzja została zatem wydana bez podstawy prawnej." Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt I lit c) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. W ramach omawianej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., tj. przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Przepisy art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., II FSK1886/07, Legalis), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył przepisów postępowania. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie są zasadne. Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, który to stan faktyczny nie został przez stronę skutecznie podważony. Strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych i dlaczego, nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie będącym podstawą prawną decyzji ostatecznej. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. akceptacji błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji dotyczące prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie obowiązującego od 2 kwietnia 2014 r. przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego. Przepis art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Natomiast według, art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (...) następuje w drodze decyzji administracyjnej. W art. 29 ust. 6 do 10 uregulowano: wstrzymanie wykonania decyzji; odpowiednie stosowanie działu III ustawy Ordynacja podatkowa; właściwość organu, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego; termin załatwienia sprawy; stosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do egzekucji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jest to zatem kompleksowa regulacja prawna zawierająca normy prawa procesowego oraz normy prawa materialnego mająca na celu odzyskanie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych od szerokiego kręgu osób, nie tylko od strony postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej. Do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (tak: postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1422/10). Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503). Zgodnie z art. 2 § 2 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w § 2, przysługują uprawnienia organów podatkowych. Z tych regulacji prawnych oraz z art. 29 ust. 2 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika wprost, że organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 jako niepodatkowe należności budżetowe przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy chodzi o dwa rodzaje należności: kwota nienależnie pobranych środków publicznych; kwota nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być każdy kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Osobą zobowiązana może być również podmiot niebędący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, która nienależnie pobrała środki publiczne. Podstawowy termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego liczy się od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Moment powstania obowiązku podatkowego jest określony w ustawach regulujących poszczególne podatki. Płatności przelane 28 lutego 2008 r. i 11 marca 2009 r. na rachunek bankowy T. K. pochodziły ze środków publicznych przeznaczonych na pomoc rolnikowi przyznawaną w drodze decyzji administracyjnej. Pomoc nie została jednak skutecznie przyznana, ponieważ beneficjent B. S. zmarł [...] sierpnia 2007 roku jeszcze przed doręczeniem mu pierwszej decyzji administracyjnej. Pobrane przez skarżącego środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetu państwa wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych podlegają zatem zwrotowi wobec ustalenia, że zostały pobrane nienależnie. Przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną co oznacza, że nie jest dopuszczalne wsteczne działanie przepisów dotyczących przedawnienia, ta instytucja wywołuje również istotne skutki procesowe. Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem, a organami podatkowymi (Państwem) w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 9) O.p., zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia. Dopóki przedawnienie nie nastąpi, organy podatkowe winne podejmować z urzędu działania, aby wyegzekwować obowiązki podatnika. Jednakże w przypadku upływu przedawnienia nie mogą one takich działań podejmować, ponieważ zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Obowiązkiem organów podatkowych jest zatem uwzględnienie przedawnienia z urzędu, na każdym etapie postępowania podatkowego. Wyrok Sądu I instancji zasadniczo poprawnie ujmuje problem przedawnienia, a w konsekwencji właściwie wykłada treść tego przepisu i poprawnie przyjmuje, że przepis ten był właściwie stosowany przez organy ARiMR. Poza sporem pozostaje, że art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jest przepisem spełniającym warunki uznania go za bezpośrednio skuteczny, a więc za przepis, który w świetle zasady efektywności, bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stanowił wyłączną podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia prawa żądania zwrotu nienależnie pobranych środków publicznych. Podstawy takiej nie stanowi art. 68 § 1 O. p., do odpowiedniego stosowania którego odsyła art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wskazać należy, że uznanie w danej faktycznej sytuacji, że występuje dobra lub zła wiara, wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają żadnych definicji dobrej czy złej wiary. Pojęcia te jako klauzule generalne dają możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych. Przyjąć należy jako zasadę, że kwestia dobrej wiary rozumianej jako błędne, subiektywne, ale usprawiedliwione okolicznościami przekonanie o zgodności postępowania z obowiązującym prawem, musi być w każdej sprawie badana indywidualnie. Jest też oczywiste, że to beneficjent musi wykazać, że okoliczności sprawy usprawiedliwiały jego błąd. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 24/16 (LEX nr 2411860) : "Z przepisu art. 29 ust. 1a ustawy z 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wynika, że może mieć on zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych zarówno przed, jak i po jego wejściu w życie." Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a.