I GW 14/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wojewody A z dnia [...] grudnia 2018 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą A a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B w przedmiocie odmowy umorzenia pozostałej do spłaty należności wynikającej z umowy o przyznanie osobie niepełnosprawnej środków PFRON postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2018 r. Wojewoda Lubelski zwrócił się o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Lubelskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lublinie poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez panią A. S. od decyzji wydanej w dniu [...] listopada 2018 r. znak: [...] na podstawie art. 49f ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.) przez Zastępcę Dyrektora miejskiego Urzędu pracy w Lublinie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie odmowy umorzenia pozostałej do spłaty należności wynikającej z umowy nr [...]o przyznanie osobie niepełnosprawnej środków PEFRON na podjęcie działalności gospodarczej zawartej w dniu 8 grudnia 2009 r. W dniu 8 grudnia 2009 r. pomiędzy Skarbem Państwa - Prezydentem Miasta Lublin, z upoważnienia którego działał Dyrektor Miejskiego Urzędu Pracy w Lublinie a Panią A. S. została zawarta umowa Nr [...]o przyznanie osobie niepełnosprawnej środków PEFRON na podjęcie działalności gospodarczej. Z uwagi na niedotrzymanie warunków umowy Dyrektor Miejskiego Urzędu Pracy w Lublinie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin, pismem z dnia 14 marca 2011 wypowiedział ww. umowę. Po rozpatrzeniu pisma Dyrektora Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób niepełnosprawnych z dnia 29 czerwca 2018 r. i wniosku Strony w sprawie umorzenia pozostałej do spłaty należności otrzymanej ze środków PEFRON na podjęcie działalności gospodarczej, decyzją z [...] listopada 2018 r. znak: [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w Lublinie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin odmówił umorzenia pozostałej do spłaty należności wynikającej z umowy Nr [...]o przyznanie osobie niepełnosprawnej środków PEFRON na podjęcie działalności gospodarczej. Strona została pouczona w ww. decyzji o przysługującym jej prawie wniesienia od tej decyzji odwołania do Wojewody Lubelskiego w terminie 14 dni od jej doręczenia. W dniu 15 listopada 2018 r. wpłynęło do Wojewody Lubelskiego pismo Pani A. S. z 10 listopada 2018 r. o pomoc w umorzeniu zaległości. Jednocześnie strona wystąpiła w ww. prośbą o pomoc w umorzeniu zaległości do Samorządowego kolegium odwoławczego w Lublinie. Powyższe pismo wraz z aktami sprawy przesłanymi do SKO w lublinie przez Miejski Urząd Pracy w Lublinie, zostało na podstawie art. 65 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) przekazane przez SKO w Lublinie do Wojewody Lubelskiego. Zdaniem SKO w Lublinie organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji jest Wojewoda Lubelski, który zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. a 2018r., poz. 1265, ze zm.) - realizuje zadania wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Lubelski oświadczył, że nie zgadza się z tym stanowiskiem. W uzasadnieniu wskazał, że środki finansowe będące przedmiotem umowy zawartej w dniu 8 grudnia 2009 r. pomiędzy Prezydentem miasta Lublin a Panią A. S. pochodzą z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Zostały one przyznane osobie niepełnosprawnej posiadającej status osoby poszukującej pracy na podjęcie działalności gospodarczej na podstawi powołanego w zawartej umowie art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej. Wojewoda Lubelski podniósł, że środki na podjęcie działalności gospodarczej przyznane osobie niepełnosprawnej do zwrotu, których został zobowiązana jako strona umowy i, co do których w pozostałej do spłaty należności odmówiono umorzenia, pochodzą z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Ustawa ta nie stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w odniesieniu do spraw w zakresie umarzania w części lub w całości należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny wynikający z umów, do których zawierania został powołany dyrektor powiatowego urzędu pracy, a które w ww. sprawie dotyczą środków na podjęcie działalności gospodarczej przez osobę niepełnosprawną. Wskazał, że przyznanie tego typu środków na podstawie art. 12a ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych , jak i ich umarzanie, nie należą do spraw dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powyższe determinuje w przedmiocie sporu właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) rozpoznaje spory o właściwości oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 par. 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 par 2 k.p.a.). Przy czym do sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Oznacza to, że nie może być uznana za spór o właściwość (kompetencyjny) ani sytuacja, w której chodzi o wykładnię prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy, ani też żądanie wskazania organu właściwego, gdy sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 pr. 1 k.p.a. przez organ, który uznał się za niewłaściwy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OW 98/08, publ. ONSA i WSA, Nr 6 , poz. 105) przez spór kompetencyjny należy rozumieć obiektywną sytuację prawną, w jakiej co do zakresu działania organu administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta wskutek podjętych w tym kierunku przewidzianych przez prawo środków. Przy czym spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo co do której odmówiono nadania biegu postępowania. Brak dokładnego określenia przedmiotu sporu wyłącza rozpoznanie i rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (por. postanowienie NSA z 4 lipca 2006r., sygn. akt I OW 6/06, zbiór LEX nr 266447). W rozpoznawanej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Wojewodą Lubelskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lublinie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez panią A. S. od decyzji wydanej w dniu 2 listopada 2018 r. znak: MUP.PK.III.0214.1.24.2018 na podstawie art. 49f ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.) przez Zastępcę Dyrektora miejskiego Urzędu pracy w Lublinie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin , który decyzją tą odmówił umorzenia pozostałej do spłaty należności wynikającej z umowy nr [...]o przyznanie osobie niepełnosprawnej środków PEFRON na podjęcie działalności gospodarczej zawartej w dniu 8 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rację w tym sporze należy przyznać Wojewodzie Lubelskiemu. Zgodnie z art. 12a powołanej wyżej ustawy, osoba niepełnosprawna, o której mowa w art. 11ust. 1, może otrzymać ze środków Funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej na jednego członka założyciela spółdzielni oraz na jednego członka przystępującego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu, w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą. W świetle art. 11 ust. 1 ustawy - osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu ma prawo korzystać z usług lub instrumentów rynku pracy na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.). W myśl art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej (...) - na wniosek dłużnika lub strony umowy, której przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, organy i podmioty powołane do zawierania takich umów mogą umorzyć w części lub w całości należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu - w przypadku umarzania należności wynikających z umów określonych w ust. 1, do których zawierania został powołany dyrektor powiatowego urzędu pracy, lub kierownik jednostki organizacyjnej powiatu, decyzje w sprawie umorzenia wydaje starosta. W sytuacji stosowania ulgi w postaci umorzenia ww. należności zastosowanie ma art. 67b i art. 67d par. 1 ipar. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800, ze zm.), jak wynika wprost z art. 49f ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej (...), które stosuje się odpowiednio. Natomiast świadczenia z tytułu bezrobocia, przyznawane w trybie i na zasadach określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, są finansowane ze środków Funduszu Pracy. Stosowanie ulg w spłacie należności Funduszu pracy normuje wprost art. 76 ust. 7 tej ustawy, który przewiduje m.in. możliwość umorzenia w całości lub w części należności, do zwrotu której strona została zobowiązana, pod warunkiem wystąpienia jednej z czterech przesłanek określonych w tym przepisie. Tak więc ani powołana wyżej ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ani ww. rozporządzenie MPiPS z dnia 17 października 2007 r. nie przyznają Wojewodzie kompetencji do rozpatrywania odwołań od decyzji starosty w przedmiocie odmowy umorzenia pozostałej do spłaty należności wynikającej z umowy o przyznaniu osobie niepełnosprawnej środków PEFRON ma podjęcie działalności gospodarczej. Z kolei przepis art. 66 powołanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społeczne (...) stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Aktem generalnym regulującym zasady postępowania administracyjnego jest kodeks postępowania administracyjnego, a odmienne uregulowania mogą zawierać ustawy szczególne. Dotyczy to również organów wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego. Słusznie zdaniem Wojewody Lubelskiego, tylko wówczas, gdy wojewoda byłby wskazany wprost w przepisie szczególny, jako organ wyższego stopnia, byłby właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpt organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zasadą jest więc, że organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze chyba, że przepis szczególny wskazuje inny organ lub odwrotnie, jeżeli przepis szczególny nie wskazuje organu wyższego stopnia, to jest nim samorządowe kolegium odwoławcze. Do zadań wojewody - w myśl art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - należy realizacja zadań organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia. zgodnie z art. 10 ust. 7 pkt 2 tej ustawy - w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, tj. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej organem wyższego stopnia jest wojewoda. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie jako organ właściwy do rozpoznania odwołania A. S. od decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...], wydanej przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Urzędu pracy w lublinie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin.