I OSK 1009/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1146/06 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 1146/06 oddalił skargę S. K. wniesioną na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia niespłaconej części pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], znak [...] Wojewoda K.-P. po rozpoznaniu odwołania S. K. od decyzji Starosty N. z dnia [...], znak [...] o odmowie umorzenia niespłaconej części pożyczki w wysokości 7500 zł - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ pierwszej instancji powinien zasięgnąć opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne, o jakich mowa w art. 18 ust. 4a pkt 5 i ust. 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). Następnie decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda K.-P. po rozpoznaniu odwołania S. K. od decyzji Starosty N. z dnia [...], znak [...] orzekającej o odmowie umorzenia niespłaconej części pożyczki w kwocie 7500 zł udzielonej z Funduszu Pracy i rozłożeniu tego zadłużenia na 30 rat miesięcznych płatnych w wysokości 250 zł każda - na podstawie art. 18 ust. 4, 4a, 4b i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie umowy pożyczki z dnia 27 września 2003 r. Starosta N. udzielił S. K. oprocentowanej pożyczki ze środków Funduszu Pracy w kwocie 15 000 zł na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie transportu samochodowego. Pożyczkobiorca zobowiązał się do rozpoczęcia działalności gospodarczej najpóźniej do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz spłaty pożyczki w ośmiu ratach. Za datę rozpoczęcia działalności gospodarczej przyjęto datę zgłoszenia rozpoczęcia działalności we właściwym dla miejsca prowadzenia działalności Urzędzie Skarbowym (§ 8 ust. 2 umowy). Umowa pożyczki w § 9 przewidywała możliwość umorzenia części pożyczki (nie więcej niż 50%) po okresie 24 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej, a ponadto po spełnieniu warunków określonych w umowie pożyczki i "Regulaminie przyznawania i umarzania pożyczek z Funduszu Pracy obowiązującym na terenie działania Powiatowego Urzędu Pracy w N. nad N.", w szczególności: nastąpi terminowa spłata rat i odsetek pożyczki, zgodnie z postanowieniami umowy - od czego uzależniono umorzenie pożyczki w wysokości 40%, nastąpi terminowe rozpoczęcie działalności gospodarczej oraz udzielenie pożyczkodawcy informacji dotyczących wydatkowania uzyskanej kwoty pożyczki wraz z udokumentowaniem poniesionych wydatków zgodnie z umową - od czego uzależniono umorzenie pożyczki w wysokości 10%. Zabezpieczeniem pożyczki było solidarne poręczenie osób trzecich: M. C., T. C. i K. C.. Organ stwierdził, że skarżący prowadził działalność gospodarczą przez wymagany okres 24 miesięcy, natomiast nie wywiązał się z obowiązku terminowej spłaty rat pożyczki i odsetek - cztery raty zostały wniesione po terminach określonych w umowie. Tym samym nie został spełniony warunek umorzenia 40% pożyczki. W celu umorzenia 10% pożyczki skarżący powinien rozpocząć działalność gospodarczą najpóźniej do dnia 31 grudnia 2003 r. Wprawdzie skarżący dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w Urzędzie Miasta i Gminy w N. już w dniu 9 października 2003 r. deklarując, że rozpocznie ją w dniu 20 grudnia 2003 r., jednakże faktycznie działalność podjął dopiero od dnia 1 stycznia 2004 r. Nie wystąpił przy tym z formalnym wnioskiem o zmianę warunków umowy w tym zakresie. W ocenie organu wskazana w odwołaniu okoliczność dokonania w dniu 22 grudnia 2003 r. włamania do samochodu i kradzieży dokumentów nie mogła być uwzględniona, skoro nie zostały zmienione, za obopólną zgodą, warunki umowy pożyczki. Skarżący nie spełnił zatem także warunku umorzenia 10% udzielonej pożyczki. Organ dokonał oceny sytuacji skarżącego i poręczycieli pod kątem przesłanek umorzenia pożyczki określonych w art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zaznaczając, że stosownie do art. 18 ust. 4b ww. ustawy powinny one zachodzić w stosunku do wszystkich zobowiązanych, tj. zarówno pożyczkobiorcy jak i poręczycieli, a także, iż decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy i przy jej podejmowaniu należy mieć na względzie poza słusznym interesem stron także ogólną zasadę finansów publicznych, zgodnie z którą środkami publicznymi należy gospodarować w sposób celowy i oszczędny. Zdaniem Wojewody z analizy ustaleń dotyczących sytuacji zobowiązanych - pożyczkobiorcy i poręczycieli - wynika, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia niespłaconej części pożyczki. Wprawdzie sytuacja materialno-bytowa pożyczkobiorcy i jego rodziny (w skład której wchodzą: pracująca żona i dwoje dzieci) jest trudna, ponieważ w 2005 r. nie osiągnął on żadnych dochodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, w 2006 r. osiągnął tylko niewielkie dochody z tytułu pracy świadczonej dorywczo, ponadto jest zadłużony wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na kwotę ponad 16 tys. zł, a źródłem utrzymania rodziny są dochody żony z tytułu zatrudnienia, zasiłki rodzinne i dodatek mieszkaniowy. Jednakże zabezpieczenie pożyczki stanowi poręczenie trzech osób fizycznych, które posiadają stałe dochody miesięczne, w kwocie znacznie powyżej ustawowego minimalnego wynagrodzenia za pracę, z tytułu otrzymywanych świadczeń emerytalnych (T. C. i K. C.) lub ze stosunku pracy (M. C.). Zdaniem organu dochody wszystkich poręczycieli umożliwiają pożyczkodawcy dochodzenie należności zgodnie z warunkami umowy pożyczki. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.-P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Wojewoda nie dopuścił się takich uchybień prawa, które skutkowałby koniecznością uchylenia decyzji. Sąd wskazał, że organ rozpoznając sprawę powoływał się na przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Pomimo uchylenia tej ustawy przywoływane przez organ przepisy miały zastosowanie w sprawie, bowiem z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) wynika, że pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (tj. przed dniem 1 czerwca 2004 r. - art. 152 ustawy o promocji zatrudnienia...) podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pożyczka dla osoby bezrobotnej może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. W ocenie Sądu zasadnie zatem organ dokonał oceny dopuszczalności umorzenia pożyczki pod kątem warunków określonych w § 9 umowy. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, tj. kradzież dokumentów nie uniemożliwiała mu spełnienia umownego warunku zgłoszenia działalności gospodarczej w Urzędzie Skarbowym. Jeżeli zatem był to warunek obiektywnie możliwy do spełnienia nawet w okolicznościach wskazanych przez skarżącego - badanie spełnienia tego warunku mieściło się w granicach prawa. Sąd wskazał, że organ badał także inną możliwość umorzenia pożyczki, tj. określoną w art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jak słusznie przy tym zauważył - rozstrzyganie w przedmiocie umorzenia niespłaconej pożyczki na podstawie wymienionego przepisu oparte jest na uznaniu administracyjnym (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 636/06). Rozstrzygnięcie sprawy powierzone jest tzw. uznaniu administracyjnemu, wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz daje organowi możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Oznacza to, że nawet jeżeliby w wyniku ponownego zbadania sprawy organ stwierdził, iż zachodzą okoliczności warunkujące umorzenie pożyczki, to do swobodnego uznania organu pozostaje rozstrzygnięcie, czy należy umarzać pożyczkę, czy też nie. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych (tj. czy zbadał okoliczności wskazane przez ustawodawcę jako przesłanki podjęcia decyzji), jak również, czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy w danej sprawie. Ponadto Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę z Fundusz Pracy, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 4b ustawy - umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ zasadnie ustalał nie tylko sytuację majątkową i społeczną skarżącego, ale też sytuację poręczycieli pożyczki, którzy za dług wynikający z umowy pożyczki odpowiadają solidarnie ze skarżącym. W ocenie Sądu ustalenia te zostały oparte o materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący, jak też szczegółowo przeanalizowany. W konsekwencji nie naruszając prawa organ uznał, że w sytuacji, kiedy miesięczne dochody poręczycieli (na osobę w rodzinie) wynoszą [...] zł (M. C.), [...] zł (T. C.) i [...] zł (K. C.) - możliwe jest uiszczenie niespłaconej części pożyczki w wysokości 7500 zł, dodatkowo rozłożonej na miesięczne raty po 250 zł każda i tym samym nie występują przesłanki umorzenia pożyczki określone w art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. K. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 9 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu rażącego zaniedbania, którego dopuścił się pracownik Powiatowego Urzędu Pracy w N. nad N. oraz w związku z brakiem realizacji obowiązku przestrzegania praworządności, interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli na skutek oddalenia skargi i utrzymania w mocy decyzji Starosty N.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd nie uwzględnił jego stanowiska wskazującego na brak dopełnienia obowiązków urzędniczych przez inspektora Powiatowego Urzędu Pracy w N. nad N., który wyjaśnił mu, iż rozpoczęcie działalności gospodarczej w dniu 1 stycznia, nie zaś 31 grudnia nie ma znaczenia. Ponadto pracownik ten nie poinformował skarżącego o konieczności złożenia pisemnego wniosku o przesunięcie terminu rozpoczęcia działalności. W okresie zaś wystąpienia u skarżącego problemów finansowych urzędnik nie poinformował go o możliwości przesunięcia terminu spłaty raty. Swoim rażącym zachowaniem urzędnik państwowy naruszył art. 9 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Nieuwzględnienie rażącego zaniedbania pracownika urzędu spowodowało zatem wyrządzenie skarżącemu szkody materialnej i naruszenie podstawowej zasady praworządności. Ponadto skarżący zarzucił, że Sąd nie wziął pod uwagę faktu, iż przez cały okres prowadzenia działalności nie był wzywany do uregulowania zaległości a także nie była u niego przeprowadzana kontrola. Stanowisko Sądu, utrzymujące w mocy decyzję Starosty N., która w rażący sposób narusza przepisy K.p.a., jest wielce niesprawiedliwe i krzywdzące. W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest solidarne obciążanie poręczycieli za pozostałą do zapłaty kwotę. Na skutek bowiem naruszenia prawa przez urzędnika skarżący może ubiegać się o umorzenie połowy pożyczki, tym bardziej zatem poręczyciele zwolnieni są z obowiązku partycypowania w tej kwocie. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie na podstawie art. 188 P.p.s.a. skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda K.-P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie spełnia wszystkich warunków określonych w przytoczonym wyżej przepisie, bowiem zarzuty w niej wskazane i ich uzasadnienie nie stanowią prawidłowych podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od sposobu określenia podstaw kasacyjnych zależy nie tylko kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, którą dokonuje Naczelny Sąd Administracyjny, ale także możliwość takiej kontroli. Niewskazanie, czy też nieprawidłowe sprecyzowanie podstaw skargi kasacyjnej uniemożliwia Sądowi II instancji weryfikowanie zaskarżonego orzeczenia, bowiem jak wspomniano na wstępie niniejszych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej wytyczonymi przez jej podstawy, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 7 i art. 9 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu rażącego zaniedbania jakiego dopuścił się pracownik Powiatowego Urzędu Pracy nad Notecią. Jak już wskazano wcześniej zarzut naruszenia prawa materialnego polega na błędnej wykładni określonej normy tego prawa lub na jej niewłaściwym zastosowaniu. Nieuwzględnienie przez organ lub sąd administracyjny konkretnego zdarzenia, może stanowić o naruszeniu przepisów postępowania, nie stanowi jednak w żadnym wypadku podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Sam autor skargi kasacyjnej nie powołuje w niej naruszonych przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, pomimo iż skargę kasacyjną oparł na takiej właśnie podstawie. Przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy art. 7 i 9 K.p.a. określające zasady postępowania administracyjnego - zasadę uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i zasadę informowania stron, nie stanowią przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7-11 K.p.a., są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r. I SA 258/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 54). Przepisy te nie są natomiast stosowane przez sąd administracyjny, chociaż ich zastosowanie sąd ten ocenia według zasad obowiązującej go procedury osadzonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla skutecznego powołania się przez skarżącego na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji, wydanej z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, autor skargi kasacyjnej winien wskazać przepisy postępowania, które naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy akceptując swoim wyrokiem decyzję wydaną w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Przepisów takich jednak w skardze kasacyjnej brak. W sytuacji gdy zarzuty powołane w skardze kasacyjnej nie stanowią podstaw określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony zostaje możliwości oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.