I OSK 101/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 217/12 w sprawie ze skargi J. L.-S. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 217/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. L-S. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. J. L. –S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie przyznania skarżącej na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowania za nieruchomości położone w Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy zajęte pod drogi publiczne (ul. [...]), stanowiące działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Skarżąca podniosła, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki przyznał T. K. odszkodowanie za ww. działki, a w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie przyznaje odszkodowania J. L. –S. ze względu na to, że nie złożyła ona wniosku o przyznanie odszkodowania. Skarżąca wskazała, że dnia 13 sierpnia 2003 r. złożyła wniosek o przyznanie jej odszkodowania za działkę zajętą pod ul. [...] dołączając trzy decyzje Wojewody Mazowieckiego z 2006 r., potwierdzające przejście prawa własności działek przy ul. [...] na rzecz Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy. Podczas trwającego od 2003 r. do 2011 r. postępowania o przyznanie odszkodowania za wszystkie działki skarżąca brała w nich udział na prawach strony, były jej doręczane wszystkie pisma i decyzje wydane w sprawie. Zdaniem skarżącej czynne uczestnictwo w tym postępowaniu świadczy o tym, że oczekiwała ona wypłaty odszkodowania za udział ½ części działek nr [...], którego jednak nie otrzymała. W związku z powyższym skarżąca nadal ma prawo domagać się ustalenia odszkodowania za ww. działki, a obowiązkiem organu było wezwanie jej do sprecyzowania wniosku złożonego 13 sierpnia 2003 r. celem ustalenia, za które działki skarżąca domaga się odszkodowania. W marcu 2012 r. J. L.-S. złożyła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego, który postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2012 r. uznał je za nieuzasadnione podnosząc, iż przed Wojewodą Mazowieckim nie toczy się żadne postępowanie w sprawie przyznania J. L. –S. odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, tj. ul. [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Wojewody Mazowieckiego, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), a więc zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. J. L. –S. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne jest ustalane i wypłacane wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odszkodowanie ustala Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Stosownie do art. 129 ust. 5 Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzje o odszkodowaniu w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Według Sądu, z akt administracyjnych nie wynika aby Prezydent m.st. Warszawy – właściwy do rozpatrzenia w niniejszej sprawie wniosku o odszkodowanie złożonego w trybie art. 73 ust. 4 ww. ustawy – wydał w sprawie decyzję w odniesieniu do J. L. –S. oraz aby od takiej decyzji wniesione zostało odwołanie do Wojewody Mazowieckiego. Jedynie bowiem tylko w takiej sytuacji oraz przy niezałatwieniu sprawy (rozpoznanie odwołania) w terminach ustawowych Wojewodzie Mazowieckiemu można byłoby zarzucić pozostawanie w bezczynności. Z akt sprawy wynika, że J. L. –S. i T. K. były współwłaścicielkami przedmiotowych działek zajętych pod drogę publiczną ul. [...] w ½ części każda z nich. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił uwzględnienia wniosku T. K. w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Wojewoda Mazowiecki zaś w skutek odwołania wniesionego od tej decyzji przez T. K. decyzję organu I instancji uchylił i ustalił odszkodowanie za ½ części przedmiotowych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz T. K. – decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Z powyższego wynika, że zarówno decyzja organu I instancji jak i organu II instancji zostały wydane w sprawie prowadzonej z wniosku T. K. i dotyczyły ustalenia odszkodowania za ½ części przedmiotowych nieruchomości. W ocenie Sądu, w tej sytuacji błędne jest stanowisko skarżącej, że Wojewoda Mazowiecki pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o przyznanie odszkodowania. Dopóki bowiem jej wniosek nie będzie przedmiotem rozstrzygnięcia Prezydenta m.st. Warszawy i nie zostanie wniesione od niego odwołanie do organu II instancji dopóty przed Wojewodą Mazowieckim nie będzie toczyło się postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. Jeśli więc przed Wojewodą Mazowieckim nie toczy się postępowanie odwoławcze z wniosku skarżącej o ustalenie odszkodowania, nie może organ ten pozostawać w bezczynności. W tej sytuacji zarzuty skargi Sąd uznał za całkowicie chybione. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej z dnia 4 października 2012 r. uznając, iż przeprowadzenie dowodów w nim zgłoszonych nie jest niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Ponadto jak wynika z treści powyższego wniosku skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do nadesłania akt administracyjnych, których dysponentem jest Prezydent m.st. Warszawy, a nie Wojewoda. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Od powyższego wyroku J. L. –S. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niewydanie wyroku na podstawie całości akt sprawy, a jedynie na podstawie akt organu II instancji co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Naruszenie to skutkuje błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegającym na przyjęciu, iż skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za działki o numerach [...] położone przy ul. [...] w Warszawie, podczas gdy była ona współuczestnikiem materialnym tego postępowania. 2) art. 149 p.p.s.a. poprzez nie zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie mimo istnienia ku temu przesłanek. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że J. L. –S. i T. K. wystąpiły do Prezydenta m.st. Warszawy o przyznanie odszkodowania za zajęte pod drogi publiczne działki o numerach [...] z obrębu [...], położne w dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy przy ulicach: [...], które stanowiły ich współwłasność. Postępowanie w sprawie odszkodowań toczyło się jednocześnie wobec obu wskazanych osób. Z treść pism informacyjnych wysyłanych m.in. przez Wojewodę Mazowieckiego z dnia 7 kwietnia 2006 r., Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 września 2007 r. oraz dnia 29 kwietnia 2005 r. wynika, iż organy prowadziły postępowanie w przedmiocie przyznania J. L. –S. odszkodowania również za działki położone przy ul. [...]. Także w postanowieniu Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 stycznia 2006 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 sierpnia 2007 r. organy odnosiły się do wniosku T. K. i J. L. –S. o odszkodowanie za działki zajęte pod ulice: [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], Prezydent m.st. Warszawy przyznał J. L. –S. i T. K. , jako współwłaścicielkom, odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] zajętą pod drogę publiczną – ul. [...]. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], odmówił przyznania odszkodowania T. K. za działki o numerach [...] uznając jej wniosek za cofnięty. W konsekwencji tego, Prezydent m.st. Warszawy i Wojewoda Mazowiecki przez kilka lat badali, czy wniosek ten był cofnięty, czy też jedynie zmodyfikowany poprzez podanie aktualnych numerów działek. Wojewoda Mazowiecki uznał, wbrew stanowisku Prezydenta m.st. Warszawy, że T. K. jedynie zmodyfikowała wniosek co do numerów działek. W sprawie orzekał także Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 356/11) uznając, że Wojewoda jako organ II instancji powinien wydać decyzję reformatoryjną i przyznać odszkodowania za wywłaszczone działki. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] przyznał odszkodowanie dla T. K. za ½ części wskazanych nieruchomości, w żaden zaś sposób nie rozstrzygnął jednak merytorycznie sprawy przyznania odszkodowania dla J. L.-S. Jedynie w uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził, że nie przyznaje odszkodowania J. L.-S. ze względu na brak wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zawarcie takiego rozstrzygnięcia jedynie w uzasadnieniu decyzji odbiera stronie możliwość dokonania merytorycznej weryfikacji stanowiska organu w drodze kontroli instancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął powyższe okoliczności rozstrzygając niniejszą sprawę. Jak wskazano w petitum skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie mógł zbadać całości sprawy ze względu na fakt, że cześć materiału aktowego znajduje się w aktach organu I instancji, czyli Prezydenta m.st. Warszawy. Działania podejmowane wobec skarżącej przez Wojewodę Mazowieckiego jako organ II instancji nie mogły być skutecznie zweryfikowane na drodze sądowej, skoro Sąd nie dysponował aktami I instancji, na których Wojewoda musiałby się oprzeć wydając decyzję w sprawie. Bez wskazanego materiału aktowego nie sposób jest stwierdzić czego w rzeczywistości domagała się skarżąca w postępowaniu administracyjnym w I instancji, czy złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za wskazane działki i jakie były działania organu wobec skarżącej. Sąd w ogóle nie wziął tej okoliczności pod uwagę, pomimo złożonego przez pełnomocnika wniosku o nadesłanie akt organu I instancji, co stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżąca podnosi, że wystąpiła z wnioskiem o odszkodowanie za trzy działki położone przy ul. [...] i przez cały czas była uczestnikiem postępowania w tym przedmiocie. Jak już podniesiono, fakt ten znajduje odzwierciedlenie w treści licznych postanowień obu organów. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przyznaniu odszkodowania za działkę nr [...] skierowana była zarówno do T. K. jak i J. L.-S. J. L.-S. oczekiwała zatem, że decyzja organu o przyznaniu odszkodowania za działki o numerach [...] będzie także adresowana do obu współwłaścicielek jako równoprawnych stron postępowania. Z powodu trwającej 3 lata wymiany poglądów miedzy organem I i II instancji w kwestii oceny wniosku T. K. organ wojewódzki stracił z pola widzenia sprawę skarżącej, co uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W sprawie J. L.-S. do dnia dzisiejszego nie została wydana decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Rozpoznając skargę w granicach podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zamieszczonych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wskazany jako naruszony przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. określa moment wydania wyroku. W myśl tego przepisu Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy Sąd nie przeprowadził rozprawy lub oparł rozstrzygnięcie na materiale nie znajdującym się w aktach sprawy. Oceniając trafność tego zarzutu należy stwierdzić, że oba przypadki nie miały miejsca w tej sprawie. Odbyła się bowiem rozprawa, na której Sąd dysponował materiałami wystarczającymi do oceny, czy Wojewoda Mazowiecki był bezczynny w tej sprawie. Przechodząc do oceny drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że został on sformułowany w sposób niepełny. Przepis ten aktualnie posiada rozbudowaną strukturę i składa się z dwóch paragrafów. Skarga kasacyjna nie wskazuje, o którą jednostkę redakcyjną chodzi, chociaż ze sformułowania treści zarzutu wynika, że strona kwestionuje zaniechanie przez Sąd zobowiązania organu do wydania decyzji. Mimo mankamentów zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten zarzut odmawiając mu trafności. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. przewiduje przy uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a zobowiązanie przez Sąd organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonanie czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Bezczynność zachodzi wówczas gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go w sposób prawem przewidziany. Bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji. Zatem przepis art. 149 nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. Skarżąc bezczynność Wojewody Mazowieckiego J. L.-S. domaga się zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania dla niej za nieruchomości położone w Warszawie przy ul. [...], gdyż decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylając decyzję Prezydenta z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewoda przyznał odszkodowanie tylko T. K. nie rozstrzygając merytorycznie sprawy odszkodowania dla skarżącej. Stawiając zarzuty w skardze kasacyjnej uszło uwadze strony, iż Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] działał jako organ odwoławczy rozpatrując sprawę z odwołania T. K. od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiającej T. K. ustalenia odszkodowania za zajęte nieruchomości. Właściwość organów w tej sprawie wynikała z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jeżeli chodzi o organ pierwszej instancji, zaś w odniesieniu do Wojewody jego właściwość instancyjna określa przepis art. 9a powołanej ustawy. Jak wynika z akt od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. odwołanie wniosła tylko T. K. Wojewoda Warszawski wydając w tej sprawie decyzje (które następnie były uchylane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie), a następnie decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. działał w ramach swych kompetencji, jako organ odwoławczy. Organ ten nie miał natomiast uprawnienia do orzekania w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania, gdyż organem właściwym w tej sprawie jest Prezydent m.st. Warszawy. Z tych względów argumentacja skarżącej, że składała wniosek o ustalenie odszkodowania nie mogła być skuteczna, skoro Wojewoda nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku, a jedynie może podejmować decyzje w wyniku złożonego odwołania, którego na żadnym etapie sprawy skarżąca nie wniosła. Z tych względów skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.