I OSK 1018/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 518/20 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 518/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B .P. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy J., decyzją z [...] maja 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku B. i B. P., zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], wykazanej tam jako działki nr [...] i nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], położonej we wsi R., gm. J., powiat l. W wyniku podziału zostały wydzielone m.in. działki: nr [...] o pow. 0,0710 ha, nr [...] o pow. 0,0320 ha, nr [...] o pow. 0,0319 ha oraz nr [...] o pow. 0,0855 ha, przeznaczone pod drogi publiczne. Starosta L., decyzją z [...] stycznia 2018 r., ustalił odszkodowanie w wysokości 164 050,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne o numerach [...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. 0,2204 ha z obrębu R., gm. J., które przeszły z mocy prawa na własność Gminy J. w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego na wniosek jej właścicieli w związku z wydzieleniem ww. działek pod drogi publiczne: lokalną i dojazdowe, oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odpowiednio, symbolami [...],[...] i [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. P. oraz Gmina J. Wojewoda [...], decyzją z [...] czerwca 2018 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego przez Gminę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2262/18, oddalił sprzeciw. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 270/19 oddalił skargę kasacyjną Gminy. Decyzją z [...] września 2019 r., Nr [...], Starosta L., na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, dalej jako "u.g.n.") ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość w wysokości [...],00 zł. Po rozpoznaniu odwołania Gminy, Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. Wojewoda wskazał, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., przyjmowano, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi powstaje dopiero, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. W konsekwencji, dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące je uzgodnienia w kwestii odszkodowania. Podobnie podchodzono do kwestii zrzeczenia się odszkodowania, dopuszczając taką możliwość dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję zatwierdzającą projekt podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że pogląd prawny, uzależniający uzgodnienie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bądź możliwość jego zrzeczenia się od uzyskania waloru ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, został zakwestionowany w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17. W wyroku tym Sąd Najwyższy odwołał się do literalnego brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n., z treści którego wynika, że uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, powinien dokonać właściciel nieruchomości, a nie jej były właściciel, albowiem z chwilą uostatecznienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału dotychczasowy właściciel staje się byłym właścicielem na skutek przejścia własności nieruchomości na podmiot publiczny z mocy prawa. Stanowisko to podzielone zostało w aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewoda przywołał również stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, w którym wskazano, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego, należy do drogi cywilnej. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do kwestionowania czasu zawarcia umowy (przed dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości) czy też rzeczywistej treści porozumienia stron. Ocena odmiennej wykładni woli stron niż wynikająca z treści umowy czy ewentualne wady oświadczenia woli, podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Kompetencją organu administracji publicznej jest jedynie ustalenie, czy uzgodnienia w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość miały miejsce i jaka jest, wynikająca z zawartej umowy, ich treść. Organ odwoławczy podniósł, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że następnego dnia po dniu wydania decyzji podziałowej, tj. [...] maja 2007 r., właściciele nieruchomości, B. P. i B. P., zawarli z Wójtem Gminy J. porozumienie, w którym oświadczyli, że rezygnują z odszkodowania określonego w art. 98 u.g.n., należnego im z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej J. w obrębie [...] nr ew. [...] o pow. 710 m2, nr [...] o pow. 320 m2, nr [...] o pow. 319 m2, nr [...] o pow. 855 m2, wydzielonych pod drogi publiczne w wyniku podziału działek nr [...],[...] położonych w obrębie [...], gm. J. Natomiast Wójt oświadczył, że nie naliczy właścicielom należnych Gminie opłat adiacenckich określonych w art. 98a ust. 1 u.g.n. z tytułu podziału działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. J. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie porozumienie zostało zawarte dzień po wydaniu przez Wójta decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a więc wtedy, kiedy nie było jeszcze wymagalne roszczenie odszkodowawcze. Wobec tego, organ pierwszej instancji niesłusznie ustalił odszkodowanie na rzecz właścicieli działek przejętych pod drogi, którzy w 2007 r. zrzekli się prawa do odszkodowania za nie. Tym samym doszło do uzgodnienia kwestii rezygnacji z odszkodowania w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.g.n., czego nie podważono przed sądem powszechnym w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, skoro doszło do zawarcia porozumienia i uzgodnień powyższych kwestii, brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda dodał, że przy rozpatrywaniu sprawy nie mógł oprzeć się na swoich wcześniejszych decyzjach, wydawanych w podobnych postępowaniach, z uwagi na fakt, że zapadły one przed wydaniem przywołanego orzeczenia Sądu Najwyższego. Na powyższą decyzję B. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd stwierdził m.in., że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na skutek podziału nieruchomości zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Jak przypomniał Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 ustawy stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten przewiduje zatem możliwość dokonywania uzgodnień w celu ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Odszkodowanie za przejęte grunty pod drogę publiczną jest konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi i stanowi wierzytelność nieobwarowaną żadnymi dodatkowymi warunkami, będąc należne także wówczas, gdy właściciel nie odnosi korzyści z budowy drogi. Obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania może być zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnej lub w postępowaniu administracyjnym. Redakcja cytowanego art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazuje także, że odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność podmiotów publicznoprawnych, jako wydzielone pod drogi publiczne w ramach podziału nieruchomości, w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a podmiotem publicznoprawnym, który przejął te działki gruntu. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Jednocześnie przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Ustalenie wysokości odszkodowania w wyniku rokowań skutkuje zawarciem umowy pomiędzy dotychczasowym właścicielem (właścicielami) a organem administracji (nabywcą nieruchomości), która w całości podlega regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające – właściwości sądu powszechnego. Są to więc dwa odmienne tryby, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej. Sąd wojewódzki stwierdził, że decyzja podziałowa wydana została [...] maja 2007 r. Następnie [...] maja 2007 r. zawarte zostało porozumienie, w którym właściciele oświadczyli, że rezygnują z odszkodowania określonego w art. 98 ust. 3 u.g.n. za nieruchomość, zaś Wójt oświadczył, że nie naliczy właścicielom należnych Gminie opłat adiacenckich, określonych w art. 87a ust. 1 u.g.n. Strony zgodnie oświadczyły, że porozumienie to wyczerpuje wszelkie roszczenia finansowe wynikające z porozumienia. Dodatkowo, [...] maja 2007 r. właściciele złożyli na egzemplarzu decyzji oświadczenie, ze zapoznali się z jej treścią i nie będą się od niej odwoływać. W ocenie Sądu, stanowisko zaprezentowane przez organ drugiej instancji, zgodnie z którym zawarcie powyższego porozumienia czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na przedmiotową nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej, jest prawidłowe. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przyjmowano, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi powstaje dopiero, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. W konsekwencji uznano, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące je uzgodnienia w kwestii odszkodowania). Podobne stanowisko prezentowano w odniesieniu do kwestii zrzeczenia się odszkodowania dopuszczając je dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości. Jednak, jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17, wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem także przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.). W ocenie Sądu Najwyższego decydujące znaczenie ma w tej sytuacji aspekt podmiotowy uzgodnienia wynikający z brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n. Sąd Najwyższy podkreślił, że dotychczasowa wykładnia powyższego artykułu prowadzi do sytuacji, w której to nie właściciel, a były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem. Orzeczenie Sądu Najwyższego zapadło wprawdzie w odmiennych od niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych, co jednak nie przeszkadza w uznaniu za trafnych ogólnych spostrzeżeń co do wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. i zastosowaniu ich w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd orzekający nie znalazł bowiem argumentów przemawiających za uzależnieniem takiej wykładni od istnienia związku wniosku o podział wyłącznie ze wspólnym przedsięwzięciem z gminą, z którym miał do czynienia Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17. Sąd wojewódzki dodał, że w omawianym wyroku Sąd Najwyższy nawiązał również do możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną opierając się, na wynikającej z art. 508 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., dalej jako k.c.), instytucji umownego zwolnienia dłużnika z długu. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono jednoznaczny pogląd, że za dopuszczalnością zwolnienia się z długu przyszłego przemawia przesądzona już (m.in. uchwałą z 19 września 1997 r., sygn. akt III CZP 45/97, OSNC 1998, Nr 2, poz. 22) możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej (wyrok z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, LEX 510988). Jak wskazał wówczas Sąd Najwyższy, jeżeli zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem. Nie bez znaczenia jest także to, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością. Następnie Sąd Najwyższy wskazał, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Również w wyroku z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt III CKN 423/98, OSNC 2000, Nr 5, poz. 92, Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością zbycia także wierzytelności nieoznaczonej dokładnie w umowie przelewu, o ile można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo, jak podkreślił Sąd wojewódzki, dopuszcza co do zasady możliwość zwolnienia z długu przyszłego, przy czym nie ulega wątpliwości, że w tym celu konieczna jest możliwość określenia tej przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia. Innymi słowy, jeśli istnieje możliwość określenia długu na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku prawnego, do którego zwolnienie z długu się odwołuje, dług ten nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot. W świetle tego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się więc możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Przy czym przyjmując, że zrzeczenie bądź ustalenie to może nastąpić także przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, wskazuje się, że warunkiem skuteczności zrzeczenia jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. Jak wskazał Sąd, z umowy z [...] maja 2007 r. wynika, że skarżąca i jej mąż zrezygnowali z odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w zamian za odstąpienie przez Gminę od naliczenia opłaty adiacenckiej. W ocenie Sądu umowa z [...] maja 2007 r. uregulowała wzajemne prawa i obowiązki stron, to jest skarżącej i jej męża oraz Gminy, dotyczące z jednej strony prawa do odszkodowania za przejętą przez Gminę nieruchomość, a z drugiej strony w związku z możliwością naliczenia opłaty adiacenckiej, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił. Skuteczności tej czynności prawnej nie podważano zaś w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. W konsekwencji, wady oświadczenia woli w rozumieniu art. 82-88 k.c., na zaistnienie których zdaje się powoływać skarżąca w skardze, nie mogą, w ocenie Sądu, stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym i również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej. Ponadto, jak podkreślił Sąd, skarżąca przez ponad 10 lat nie kwestionowała oświadczenia zawartego w porozumieniu z [...] maja 2007 r. – nie złożyła oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych tego oświadczenia, nie wystąpiła również na drogę postępowania cywilnego celem uzyskania odpowiedniego orzeczenia sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. P., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu: 1.naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2a k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia wobec naruszenia przez organ drugiej instancji art. 8 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2a k.p.a. poprzez odstąpienie przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji od przyjętej poprzednio przez ten organ w decyzji kasatoryjnej z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., co na skutek zmiany poglądu prawnego organu doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia uchylającego decyzję Starosty L. z [...] września 2019 r., nr [...] i umarzającego postępowanie przed organem pierwszej instancji, podczas gdy brak było podstaw aby ten sam organ, Wojewoda [...], wydając dwie decyzje w tej samej sprawie, zmienił pogląd prawny i dokonał odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia wobec naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7a k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, co wynikało ze zmiany dotychczasowego poglądu prawnego przez organ drugiej instancji w tej samej sprawie, mimo że organ w decyzji kasatoryjnej z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., polegającej na przyjęciu, że bezskuteczne było zrzeczenie się przez skarżącą prawa do odszkodowania zanim decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję, w sytuacji wątpliwości co do wykładni treści normy prawnej art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., wątpliwości organu drugiej instancji powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącej, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, jakoby skuteczne było zrzeczenie się przez skarżącą prawa do odszkodowania zanim decyzja Wójta Gminy J. z [...] maja 2007 r., zatwierdzająca podział nieruchomości, stała się ostateczna, podczas gdy: - nie jest wystarczające odwołanie się do instytucji zwolnienia z długu przyszłego, mając na względzie, że w chwili zawarcia porozumienia z [...] maja 2007 r. nie było możliwe dostateczne sprecyzowanie przyszłego obowiązku świadczenia, od którego skarżąca miałaby być zwolniona, skoro skarżąca nie mogła mieć wiedzy o wysokości należnego jej odszkodowania z tytułu przejścia na własność Gminy J. dz. ew. [...],[...],[...] i [...] oraz z tytułu rzekomej opłaty adiacenckiej, bowiem w tym zakresie nie przedstawiono jej jakichkolwiek operatów szacunkowych, a ponadto mając na względzie, że decyzja o podziale nie była jeszcze ostateczna i działki nie przeszły jeszcze na własność Gminy, a ponadto brak było dowodów, że organ pierwszej instancji będzie mógł nałożyć na skarżącą opłatę adiacencką i w jakiej wysokości. Tym samym, nie można stwierdzić, aby możliwe było dostateczne sprecyzowanie przyszłego roszczenia, jakiego skarżąca miałaby się zrzec, - prawidłowa wykładnia przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. powinna prowadzi do wniosku, że przejście prawa własności na skutek aktu administracyjnego organu powoduje powstanie stosunku administracyjnoprawnego, a jego pochodną, ściśle z nim związaną, jest odszkodowanie. Należy je zatem także traktować jako stosunek administracyjnoprawny między organem, na którym spoczywa obowiązek jego zapłaty a podmiotem, który utracił na rzecz publiczną prawo własności. Prawo po obu stronach stosunku administracyjnego – podmiotu publicznego do własności nieruchomości, właściciela do odszkodowania, powstaje nie z dniem doręczenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale z dniem jej ostateczności. Jeżeli zatem uznać, że uzgodnienie wysokości odszkodowania to także jego zrzeczenie się, to zrzeczenie to może być dokonane tylko po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, nie wcześniej. Przed tą datą bowiem nie powstaje żadne uprawnienie ani zobowiązanie stron stosunku administracyjnego, - zrzeczenie się prawa do odszkodowania przed dniem, kiedy wskazana decyzja Wójta Gminy J. zatwierdzająca podział nieruchomości, nie mogło osiągnąć swojego skutku materialnoprawnego, mając na względzie, że uzgodnienia w sprawie odszkodowania mogą być skutecznie prowadzone dopiero po tym, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanie się ostateczna, ponieważ dopiero wtedy pojawia się przedmiot uzgodnień w postaci przysługiwania uprawnienia odszkodowawczego – wtedy dopiero powstaje roszczenie o odszkodowanie, co oznacza, że prawo do odszkodowania skarżącej powstało począwszy od [...] czerwca 2007 r., zaś oświadczenie zawarte w porozumieniu z [...] maja 2007 r. nie mogło osiągnąć skutku materialnoprawnego, b) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady pewności prawa, będącej elementem zasady demokratycznego państwa prawa poprzez odstąpienie przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji od przyjętej poprzednio przez ten organ w decyzji kasatoryjnej z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., co stanowi przejaw naruszenia zasady pewności prawa wobec odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych, w tym wpisu od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego wedle podwójnej stawki minimalnej, mając na względzie znaczny nakład pracy pełnomocnika skarżącej. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła ponadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W piśmie z [...] lutego 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, Gmina J., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z [...] czerwca 2021 r. skarżąca kasacyjnie odniosła się do ww. pisma, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. (którego prawdopodobnie dotyczy zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej), jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazana w przywołanym przepisie zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu prawnego na korzyść strony odnajduje zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a nie przyznanie uprawnienia. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne (przyznanie uprawnienia) – nie jest to zatem sytuacja, o której mowa w art. 7a § 1 k.p.a., stąd w sprawie nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu. Podobnie, nie został naruszony art. 8 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2a k.p.a. Przede wszystkim przypomnieć należy, że wydana uprzednio w sprawie decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Od takiej decyzji, zgodnie z art. 64a p.p.s.a., służy sprzeciw, a sąd wojewódzki, rozpoznając go, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Oznacza to, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasatoryjną stwierdził, że decyzja Starosty L. z [...] stycznia 2018 r., ustalająca odszkodowanie, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Badaniu, w postępowaniu odwoławczym, nie podlegały więc zastosowane przez organ pierwszej instancji przepisy prawa materialnego. W konsekwencji złożonego sprzeciwu, decyzja organu odwoławczego również podlegała ograniczonej kontroli Sądu wojewódzkiego (tylko w zakresie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a.). Ponadto, w związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2262/18 oddalił sprzeciw, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 270/19, oddalił skargę kasacyjną, decyzja Starosty L. z [...] stycznia 2018 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zasada, o której mowa w art. 8 § 2 k.p.a., znajduje zastosowanie przy rozstrzyganiu spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a za naruszającą zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznać można zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2429/18, LEX nr 3192404). Przy czym zmiana ta musi dotyczyć decyzji ostatecznych i prawomocnych. Natomiast w niniejszej sprawie, jak wskazano wcześniej, decyzja Starosty L. z [...] stycznia 2018 r. takich cech nie miała. Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie, twierdząc, że w razie wydania decyzji kasatoryjnej, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji jest związany wykładnią prawa przyjętą uprzednio w decyzji kasatoryjnej przez organ drugiej instancji. Związanie oceną prawną ustawodawca uregulował w art. 153 p.p.s.a., wskazując, że ocena taka i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podobnego związania przez organy administracji publicznej w razie wydania decyzji kasatoryjnej nie przewiduje jednak k.p.a. Powyższe oznacza też, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, które sprowadzają się do kwestionowania stanowiska, zgodnie z którym możliwe jest skuteczne zrzeczenie się prawa do odszkodowania zanim decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, wskazać należy, co następuje. Na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych, dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2753/19 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA", zab. też przywołane w powyższym wyroku orzeczenia) wskazano na stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, LEX nr 2472513, zgodnie z którym wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy stwierdził, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, że własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Przyjęcie, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, a tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Na stanowisko to oraz wynikającą z niego interpretację art. 98 ust. 3 u.g.n. słusznie wskazał też Sąd wojewódzki w niniejszej sprawie oraz organ odwoławczy. Ponadto, o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1975/20, LEX nr 3121216). Prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a podmiotem publicznoprawnym, który przejął te działki gruntu. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wtedy na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Ustalenie wysokości odszkodowania w wyniku rokowań skutkuje zawarciem umowy pomiędzy dotychczasowym właścicielem (właścicielami) a organem administracji (nabywcą nieruchomości), która w całości podlega regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające – właściwości sądu powszechnego. Tryb ustalenia odszkodowania składa się więc z dwóch etapów, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich jest możliwe tylko wtedy, gdy do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie. Oznacza to więc, że w razie ustalenia odszkodowania na drodze cywilnoprawnej, niemożliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, decyzja podziałowa została wydana [...] maja 2007 r., a [...] maja 2007 r. zawarte zostało porozumienie, w którym właściciele przedmiotowej nieruchomości oświadczyli, że rezygnują z odszkodowania określonego w art. 98 ust. 3 u.g.n., zaś Wójt Gminy J. oświadczył, że nie naliczy im należnych gminie opłat adiacenckich, określonych w art. 87a ust. 1 u.g.n. Strony zgodnie oświadczyły, że porozumienie to wyczerpuje wszelkie ich roszczenia finansowe wynikające z porozumienia. Dodatkowo, [...] maja 2007 r., właściciele nieruchomości złożyli na egzemplarzu decyzji oświadczenie, że zapoznali się z jej treścią i nie będą się od niej odwoływać. Treść ww. porozumienia jest jasna i nie budzi wątpliwości, nie była też kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie przez ponad dziesięć lat. Z kolei oświadczenie z [...] maja 2007 r. doprowadziło do tego, że decyzja wydzielająca działki pod drogę publiczną stała się wykonalna i mogło dojść do przejęcia nieruchomości na ten cel. Skoro więc strony, w drodze porozumienia, ustaliły kwestie związane z odszkodowaniem za nieruchomość przejętą pod drogę (tj. właściciele nieruchomości zrzekli się odszkodowania w zamian za brak naliczenia przez Gminę opłat adiacenckich), to doszło do skutecznego rozstrzygnięcia tej kwestii w trybie cywilnoprawnym. Oświadczenia woli stron nie zostały także zakwestionowane przed sądem powszechnym, stąd nie było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Prawidłowo więc organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie, a Sąd wojewódzki słusznie oddalił złożoną w sprawie skargę. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku Gminy J. o zwrot kosztów postępowania wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, 201, 203 i 204 p.p.s.a. i tylko w tych przypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 p.p.s.a.). Żaden ze wskazanych przepisów nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na rzecz uczestnika postępowania.