IV SA/Wa 2262/18

Dnia 17 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2018 roku sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw. Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], gm. [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z [...] maja 2007 r. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku B. i B. P., zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], wykazanej tamże jako działki nr [...] i nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] [...], położonej we wsi [...] gm. [...], powiatu [...]. W wyniku niniejszego podziału zostały wydzielone m. in. działki: nr [...] o pow. 0,0710 ha, nr [...] o pow. 0,0320 ha, nr [...] o pow. 0,0319 ha oraz [...] o pow. 0,0855 ha przeznaczone pod drogi publiczne. Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 0,2204 ha z obrębu [...], gmina [...], które przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego na wniosek jej właścicieli w związku z wydzieleniem ww. działek pod drogi publiczne: lokalną i dojazdowe, oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odpowiednio symbolami 1.KDL, 8.KDD i 10.KDD. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. P. i Wójt Gminy [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.) za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (...) Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższej regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowiąc o przejściu prawa własności z mocy samego prawa, nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa następujące z mocy prawa skutki decyzji podziałowej. Zmiana stanu prawnego na podstawie tego unormowania następuje z mocy prawa i stanowi samodzielną podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności. Prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ustawy). Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że [...] maja 2007 r. Wójt Gminy [...] wydał ww. decyzję podziałową. [...] maja 2007 r. właściciele nieruchomości – B. P. i B. P. zawarli z Wójtem Gminy [...] porozumienie, w którym właściciele oświadczyli, że rezygnują z odszkodowania określonego w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należnego im z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy [...] gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej [...] w obrębie [...] [...] nr ew. [...] o pow. 710 m2, nr [...] o pow. 320 m2, nr [...] o pow. 319 m2, nr [...] pow. 855 m2, wydzielonych pod drogi publiczne w wyniku podziału działek nr [...], [...] położonych w obrębie [...] [...] gm. [...], natomiast Wójt oświadczył, że nie naliczy właścicielom należnych Gminie opłat adiacenckich określonych w art. 98a ust. 1 u.g.n., z tytułu podziału działek nr [...] i [...]. Nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie ww. porozumienie zostało zawarte dzień po wydaniu przez Wójta Gminy [...] decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a więc kiedy nie było jeszcze wymagalne roszczenie odszkodowawcze. Dalej organ zaznaczył, że prawo do odszkodowania z tytułu przejścia na własność gminy działki przeznaczonej pod drogę publiczną, w trybie art: 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Wobec czego wymienieni nie mogli zrzec się odszkodowania zanim takowe uprawnienie powstało. Pismem z [...] lutego 2017 r. B. P. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. [...] września 2017r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. S. operat szacunkowy określający wartość nieruchomości gruntowej stanowiącej działki ew. nr [...], [...], [...] oraz [...], położonej w [...], gm. [...] na kwotę [...] zł. Organ podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2663/15) wskazał, że bez znaczenia jest czy oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania zostało złożone już po doręczeniu decyzji, czy jeszcze przed tym faktem, skoro miało miejsce przed uostatecznieniem się decyzji. W powyższym wyroku zwrócono również uwagę na przyczyny zrzeczenia się odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje gminie uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej. Jednak ustalenie tej opłaty jest obarczone warunkami wskazanymi w tym przepisie. Stanowi on, że jeżeli w wyniku podziału wzrośnie wartość nieruchomości, może być ustalona opłata adiacencka z tego tytułu, a stawkę procentową tej opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały w określonej wysokości. Warunkiem zatem koniecznym jest wzrost wartości nieruchomości, co musi zostać wykazane stosownymi dowodami (operat szacunkowy), musi też funkcjonować w obrocie prawnym w dacie podziału uchwała rady gminy o wysokości opłaty adiacenckiej. Ustalenie tej opłaty nie jest też obowiązkiem, ale uprawnieniem, gdyż na mocy tego przepisu może ona być ustalona. Przed wykazaniem zatem, że w wyniku podziału wzrostu wartość nieruchomości trudno mówić o zrzeczeniu się opłaty adiacenckiej, skoro może wcale nie spełniłby się warunek jej ustalenia. Zakładanie przez organ gminy zatem z góry, że opłata adiacencka na pewno zostanie ustalona, mimo iż nie jest wiadome spełnienie się podstawowego warunku, od którego możliwość jej ustalenia powstaje jest formą nacisku na właściciela dzielonej nieruchomości, aby zrzekł się przysługującego mu odszkodowania. Z wyżej wymienionych względów nie można było uznać za skuteczne zrzeczenia przez skarżącą kasacyjnie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na rzecz Gminy jako droga publiczna. Powyższe wskazuje, że strony mogą poczynić uzgodnienia w kwestii odszkodowania dopiero po uostatecznieniu się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 ugn. Na podstawie § 36 ust. 1 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. W sporządzonym, na potrzeby prowadzonego przed Starostą [...] postępowania, operacie szacunkowym z [...] września 2017 r. określającym wartość działek ew. nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 0,2204 ha rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania, określając wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny uzyskane na rynku obejmującym teren powiatu [...]l, obejmujące grunty nabywane pod drogi publiczne. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z kolei z § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Autor operatu szacunkowego z [...] września 2017 r. W. S. do wyceny wybrał próbkę 3 transakcji o cenach jednostkowych 53,10 zł/m2, 134,62 zł/m2 i 100,00 zł/m2. Po określeniu cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne oraz określeniu wag poszczególnych cech ostatecznie wartość 1 m2 gruntu działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] ustalono w wysokości [...] zł, co po uwzględnieniu ich powierzchni dało kwotę [...] zł zaś wartość drzewostanu na działce nr [...] ustalono w wysokości [...] zł. Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. Oceniając sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy należy zwrócić uwagę na znaczny rozrzut cen jednostkowych obiektów porównawczych (tj. nieruchomości drogowych przedstawionych jako "A"-"D" na str. 10 operatu). Przy założeniu, że cena nieruchomości wynika z jej cech rynkowych, rozbieżność cen rzędu 250 % (134 zł/m2 a 53 m2) pośrednio przemawia za brakiem podobieństwa trzech wybranych do porównań nieruchomości, co powinno skutkować przyjęciem do porównań innych transakcji drogowych albo też - przyjęciem cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych. Skoro wybrano tu metodę porównywania parami (zakładającą możliwie największe podobieństwo wyselekcjonowanych obiektów porównawczych do przedmiotu wyceny), to jest niezrozumiałe - dlaczego ceny nieruchomości najbardziej podobnych w zbiorze są tak zróżnicowane. Niekonsekwencją operatu jest też przedstawienie na str. 9-10 jako "nieruchomości porównawcze" czterech obiektów oznaczonych jako A, B, C, D, a następnie pominięcie czwartej z tych nieruchomości w końcowych porównaniach. Niezbyt przejrzyste jest również przedstawienie wyselekcjonowanych na str. 9-10 czterech nieruchomości porównawczych (opisanych dalej jako obiekty "A", "B", "C", "D"), w sytuacji, gdy w operacie nie zamieszczono szerszego zestawienia transakcji drogowych, z których dopiero wybrano te cztery nieruchomości. W pkt 3 (str. 9) mowa jest o Tabeli 1, która zawierać ma "dane o nieruchomościach drogowych", a nie "dane o wybranych nieruchomościach porównawczych". W wersji operatu znajdującej się w aktach sprawy Tabela 1 dotyczy jednak tylko liczbowego przedstawienia (w skali 1-3) ocen cech rynkowych przedmiotu wyceny i trzech nieruchomości podobnych; przy czym nie wytłumaczono dlaczego spośród czterech wybranych do porównań nieruchomości odrzucono jedną, tj. "D" (opisana na str. 10) i dlaczego uznano, że dotyczyła ona nieruchomości o mniejszym stopniu podobieństwa do przedmiotu wyceny, niż obiekty "A", "B", "C". Poza tym należy zwrócić uwagę, iż założenia operatu wiążące się z ocenami przyjętych cech rynkowych nie są w pełni czytelne dla stron postępowania. W szczególności wątpliwości budzą założenia i oceny cechy "położenie, atrakcyjność lokalizacji", gdzie za położenie "bardzo korzystne" uznano "centralne położenie w gminie, blisko [...], infrastruktury społecznej", za "przeciętne" - "położenie w dalszej odległości od miast, ośrodków, infrastruktury społecznej", zaś "niekorzystne" - "położenie peryferyjne, w znacznym oddaleniu od ośrodków miejskich". Rzeczoznawca stosuje tu nieostre pojęcia ("blisko [...]", "znaczne oddalenie od ośrodków miejskich", "dalsza odległość od miast") przez co przyjęte oceny tej cechy są zarówno mało przejrzyste, jak i niemożliwe do faktycznego zweryfikowania. Oczywiste wątpliwości budzi jednak jednakowa ocena lokalizacji nieruchomości porównawczej "B" znajdującej się w [...], na peryferiach gm. [...], niedaleko brzegu rzeki [...] i przedmiotowej nieruchomości usytuowanej w [...] znanym m. in. z modnego klubu golfowego i odpowiednich terenów przystosowanych na te cele. W operacie przyjęto lepsze oceny cech rynkowych nieruchomości "B" z peryferyjnej [...] (2-2-2-2), niż przedmiotu wyceny (1-1-2-2). Powyższe powoduje, iż dokonana wycena przez W. S. nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji. Trzeba bowiem uznać, iż mimo że zgodnie z art. 154 ustawy ugn wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalnia to jednak organu od kontroli operatu w zakresie jego zgodności z przepisami regulującymi kwestię odszkodowania i wyceny. Nie oznacza także, iż rzeczoznawca może działać w sposób dowolny. Wybór podejścia i techniki szacowania winien on bowiem uzasadnić, a organ winien sprawdzić, czy operat odpowiada obowiązującym przepisom (vide: wyrok NSA I SA 833/00 z dnia 08.11.2001 - opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 81735; wyrok WS A z dnia 08.11.2005r I SA /Wa 1759/05 - opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 199025). W świetle art. 130 ust. 2 ugn operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego jaką wartość miała nieruchomość której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, która to wartość jest podstawą dla ustalenia odszkodowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że operat szacunkowy powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 80 k.p.a. nakazuje organom administracji oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada swobodnej oceny dowodów zawarta w przywołanej normie nakazuje organom oprzeć ocenę dowodów na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jak wskazał w jednym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny: " operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod U względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 309/11). W niniejszej sprawie w związku z tym, iż dostrzeżono nieprawidłowości wskazane w kwestionowanym operacie szacunkowym z [...] września 2017 r., według organu odwoławczego należy uznać, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) bowiem nie wystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Fakt, że operat szacunkowy sporządzony został przez wykwalifikowanego rzeczoznawcę majątkowego, nie oznacza że organ zwolniony był z obowiązku analizy i oceny jego poprawności. W takim przypadku na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, którym to wyjaśnieniom musi dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Reasumując stwierdzono, że Starosta [...] naruszając przywołane wcześniej regulacje procesowe nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 0,2204 ha, obręb [...], gm. [...], wydzieloną pod drogę publiczną, ponieważ oparł zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2018 r. na operacie szacunkowym z [...] września 2017 r., który w ocenie organu odwoławczego, nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Powyższe dało podstawy organowi odwoławczemu do wydania decyzji kasacyjnej w tym zakresie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. celem zlecenia uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego zgodnego z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za sporną nieruchomość jest bowiem istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06 wyraźnie wskazano, iż "w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny przedmiotowej nieruchomości, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części (...). W art. 15 k.p.a. została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. (...) ". Ostatecznie wskazano, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zleci uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, po czym dokona jego szczegółowej analizy oraz oceni pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i po wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości, podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Gmina [...] w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. i umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że porozumieniem z [...] maja 2007 r. nie mogła być objęta kwestia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, gdyż w chwili zawarcia w/w porozumienia decyzja podziałowa nie miała waloru ostateczności. Gmina [...] podnosła, że z art. 98 ust. 1-3 u.g.n., wynika, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stała się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem, albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości. Wskazany powyżej przepis, zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia porozumienia pomiędzy Gminą i Uczestnikami, jak i w brzmieniu obecnym, przewiduje możliwość zawarcia umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi a właściwym organem, której przedmiotem jest wypłata odszkodowania za nieruchomość wydzieloną na wniosek właściciela i której własność przechodzi na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie precyzuje przy tym formy odszkodowania, pozostawiając w tej materii swobodę stronom. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] uznał, że porozumienie zawarte między stronami jest bezskuteczne, albowiem strony mogą poczynić uzgodnienia w kwestii odszkodowania dopiero, kiedy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału dokonanego na wniosek właściciela albo użytkownika wieczystego stała się ostateczna. Zdaniem Gminy [...] w niniejszej sprawie skutki zawarcia porozumienia pomiędzy stronami kształtowały się w odmienny sposób, aniżeli stwierdził to Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 3 u.g.n. "uzgodnienie", o którym mowa w przywołanym przepisie jest w istocie umową o charakterze cywilnoprawnym, zatem treść i zakres uzgodnień między stronami leżą wyłącznie w ich gestii, o ile rzecz jasna jego treść lub cel nie sprzeciwiają się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego (art. 3531 KC). Wobec powyższego nie można z góry wykluczyć możliwości uzgodnienia (zawarcia umowy) w następnym dniu, po dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości, a którego realizacja będzie możliwa z zastrzeżeniem warunku, a więc dopiero po nabyciu przez tę decyzję waloru ostateczności - z chwilą przejścia nieruchomości na własność gminy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017, I OSK 2006/15). "Do takiego wniosku prowadzi uwzględnienie faktu, iż jest to czynność stricte konsensualna, a wobec tego zakres swobody stron w kształtowaniu stosunku prawnego jest bardzo szeroki. Ani normy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też regulacje Kodeksu cywilnego, nie stoją na przeszkodzie zawarciu takiej umowy. W konsekwencji uznać przyjdzie, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do skutecznego osiągnięcia porozumienia regulującego kwestię odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogę publiczną, przy czym jego realizacja mogła nastąpić dopiero po spełnieniu opisanego wyżej warunku. Za przyjęciem prezentowanego stanowiska przemawia również specyfika tego uzgodnienia. Przypomnieć bowiem trzeba, że w jego treści w istocie strony uzgodniły pomiędzy sobą zniesienie wzajemnych zobowiązań - właściciele wydzielonych działek zrezygnowali z przysługującego im odszkodowania w zamian za odstąpienie przez Gminę od ustalenia, naliczenia oraz pobrania opłaty adiacenckiej." (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017, I OSK 2006/15). Porozumienie zawarte pomiędzy Gminą [...] a uczestnikami ma charakter umowy wzajemnej, której treścią jest kompensacja wzajemnych, przyszłych zobowiązań. "Wobec tego data zawarcia takiej umowy nie ma wpływu na jej skuteczność, skoro realizacja uprawnień stron mogła nastąpić dopiero z chwilą spełnienia określonego warunku - uzyskaniu przez decyzję o podziale nieruchomości waloru ostateczności." (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017,1 OSK 2006/15). Wobec powyższego stwierdzono, iż sam fakt, iż porozumienie w sprawie kompensacji wzajemnych roszczeń pomiędzy Gminą a właścicielami nieruchomości zostało zawarte w następnego dnia po dniu, w którym wydano decyzję o podziale nieruchomości, nie czyni tej czynności bezskuteczną, czego konsekwencją jest wniosek, iż prowadzenie postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość było w istocie bezprzedmiotowe, bowiem kwestia ta została już wcześniej uregulowana w umowie zawartej pomiędzy stronami. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że od momentu zawarcia wspomnianej wyżej umowy (porozumienia) żadna ze stron nie zakwestionowała skutecznie jej ważności. Wobec wskazanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać, że organy administracji publicznej nie są zaś władne do oceny ważności takiej czynności prawnej, gdyż ma ona, jak już wyżej wskazano, stricte cywilną proweniencję. Trudno wobec tego uznać za działanie noszące cechy praworządności, całkowite zignorowanie treści zawartego wcześniej porozumienia. W kontekście powyższego i w ślad za przytoczonym powyżej wyrokiem organ wskazał, że wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym po upływie ponad dwunastu lat od daty zawarcia porozumienia, w istocie może być traktowane jako swoiste nadużycie prawa w sytuacji, w której Gmina utraciła wcześniej możliwość skutecznego dochodzenia należności publicznoprawnej - opłaty adiacenckiej, a umowa między stronami, w której jedna z nich jednoznacznie zrzeka się prawa do odszkodowania nadal pozostaje w mocy. Raz jeszcze skarżąca podkreśla, że przedmiotem wspomnianego porozumienia była kompensacja wzajemnych roszczeń - z jednej strony odszkodowawczego, z drugiej obejmującego opłatę adiacencką. Jeżeli więc wspomniane porozumienie uznane zostało za dopuszczalne i wiążące (a brak jest podstaw do jego kwestionowania), to tym samym byli właściciele nieruchomości wydzielonych pod drogi utracili możliwość ubiegania się o odszkodowanie. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjęcie poglądu prezentowanego tak przez organy administracji publicznej (...), prowadziłoby do akceptacji obejścia prawa polegającego na wykorzystaniu faktu, iż roszczenie o odszkodowanie ma charakter nieprzedawnialny, a możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej wygasa z upływem trzech lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Takie działanie organów w sposób niewątpliwy godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do organu (art. 8 k.p.a.), gdyż w jednoznaczny sposób, bez dostatecznej racji preferuje jedną ze stron tego postępowania (byłych właścicieli nieruchomości) kosztem drugiej (gminy)." (wyrok NSA w Warszawie z 6 kwietnia 2017, I OSK 2006/15). Tytułem wyjaśnienia skarżąca wskazała, że przytaczany powyżej wyrok z 6 kwietnia 2017 r. (I OSK 2006/15) zapadł w postępowaniu, którego stroną była także Gmina [...], a którego stan faktyczny różnił się od niniejszego jedynie tym (pomijając osoby właścicieli nieruchomości), że strony zawarły stosowne porozumienie w dniu zawarcia decyzji podziałowej. W związku z powyższym skarżąca przytoczyła tak obszernie uzasadnienie ww. wyroku na poparcie swych twierdzeń. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [(Dz.U. 2017, poz. 935) – dalej: "ustawa nowelizująca"], która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na sprzeciw (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 1257) – dalej: "K.p.a." Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasatoryjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok NSA z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ. CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, publ. CBOSA). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06, publ. CBOSA). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a. ustanawiająca obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto, stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 sierpnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 2045/18) wskazał, że sąd administracyjny rozpoznający merytorycznie sprzeciw zobligowany jest dokonać zindywidualizowanej kontroli: 1) czy decyzja uchylana decyzją kasatoryjną została wydana z naruszeniem dokładnie wskazanych przez organ odwoławczy przepisów postępowania; 2) czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak, czy jest ono konieczne oraz, czy ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3) czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu. Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle tak przedstawiających się kryteriów zauważa, że organ odwoławczy zastosował normę art. 138 § 2 K.p.a. wobec stwierdzenia naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Uznał, że doszło do uchybień w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Fakt sporządzenia operatu szacunkowego przez wykwalifikowanego rzeczoznawcę majątkowego, nie zwalniał bowiem organu z obowiązku przeprowadzenia analizy operatu i dokonania oceny jego poprawności. Zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i nienasuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. Operat szacunkowy - w ocenie organu odwoławczego - nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Dokonana wycena nie jest wiarygodna i w takiej postaci nie mogła stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Wszystkie te twierdzenia organu odwoławczego nie było nacechowane gołosłownością, ale zostały poparte konkretnymi przykładami, wytykami, ściśle znajdującymi swoje źródło w sporządzonym operacie. Wobec przedstawienia wszystkich tych uchybień w stanie sprawy, Sąd - w tym miejscu rozważań – odstępuje od ich powtarzania. Natomiast trzeba wskazać, że uchybienia te stanowią zakres sprawy wymagający koniecznego wyjaśnienia, jako mający wpływ na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Działalność rzeczoznawcy nie może być dowolna. Choć wybór podejścia i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy, to zadaniem organu jest dokonanie kontroli operatu pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny. Powyższe, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, winno nastąpić przez zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który wszystkie wątpliwe kwestie związane z wyceną nieruchomości będącej przedmiotem sprawy weźmie pod uwagę. Następnie operat ten, jako miarodajny dowód w sprawie, zgodnie z zasadami postępowania dowodowego, winien zostać poddany ocenie organu pierwszej instancji. Ostatecznie potrzeba ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość jako stanowiąca istotę sprawy i wymagająca przeprowadzenia ponownej wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a zarazem przekraczająca uprawnienie postępowania uzupełniającego dopuszczalnego art. 136 K.p.a., przesądziła o prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zaistniała potrzeba wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wszystko to dowodzi, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji - według dopuszczalnego w ramach instytucji sprzeciwu kryterium, tj. zgodności zaskarżonej decyzji z zastosowanym art. 138 § 2 K.p.a. - wykazała, że nie narusza ona tego przepisu prawa. Tym samym sprzeciw nie został uwzględniony. Natomiast zarzucenie przez skarżącą wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n., nie zostało przez Sąd skontrolowane pod względem legalności. Wywody Sądu w tym zakresie, jak wyżej wskazano, byłyby przedwczesne i mogłyby godzić w prawa podmiotów niebiorących udziału w niniejszym postępowaniu (pod. wyrok NSA z 7.12.2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17; wyrok NSA z 8.06.2018 r., sygn. akt II GSK 985/18). W aktualnym stanie prawnym, wyżej rozważonym przez Sąd, zgodnym z jednoznacznym brzmieniem art. 64e P.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Koresponduje z tym założeniem art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., w myśl którego sąd administracyjny uwzględnia sprzeciw od decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Gwarantuje to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na sytuację prawną niebiorących udział w postępowaniu uczestników (art. 64b § 3 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie gwarancja ta nabiera szczególnego znaczenia, jako że stroną wnoszącą sprzeciw i kwestionującą zasadność zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 98 ust. 3 u.g.n. (z powodu przyjęcia przez organ, że porozumieniem zawartym [...] maja 2007 r. pomiędzy Wójtem Gminy [...] a wnioskodawcami o odszkodowanie nie mogła być objęta kwestia odszkodowania), była Gmina [...]. Zaś wnioskodawcy (odwołujący się, strony ww. porozumienia), jako osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły sprzeciwu, z racji niestosowania w postępowaniu wszczętym sprzeciwem art. 33 § 1 P.p.s.a. (na mocy art. 64b § 3 P.p.s.a.), nie byli uczestnikami tego postępowania na prawa strony. Co oznacza, że gdyby rozpoznanie sprzeciwu przez Sąd nie odbywało się w granicach dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a., to wymienione osoby zostałyby pozbawione obrony swoich praw. Innymi słowy nie mogłyby przedstawić swoich racji przemawiających za prawidłowością zastosowania w postępowaniu administracyjnym, w tym konkretnym stanie faktycznym sprawy, art. 98 ust. 3 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 1319/18) wprost wskazał, że "art. 64e P.p.s.a. oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym." Wzorcem kontroli w sprawie administracyjnej jest zatem dla sądu administracyjnego przede wszystkim art. 138 § 2 K.p.a. Zasadniczo sąd administracyjny nie dokonuje zatem bezpośrednio wykładni i kontroli zastosowania innych niż art. 138 § 2 K.p.a. przepisów materialnoprawnych przez organ, albowiem fakt wydania decyzji kasatoryjnej oznacza, że nie doszło jeszcze do zastosowania tego rodzaju przepisów przez organ odwoławczy w celu określenia uprawnień lub obowiązków adresata decyzji. Niemniej, zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). Tym samym przepisy materialnoprawne mają w sprawie sądowoadministracyjnej ze sprzeciwu wyłącznie znaczenie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To bowiem, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia). Tylko bowiem okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 8.08.2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18). W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151a § 2 P.p.s.a. – oddalił sprzeciw.