I OSK 1026/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2696/14 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Ministra Skarbu Państwa, jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2696/14, którym w sprawie ze skargi J. J. uchylono decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r., [...] wydaną w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z [...] lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., nr 169, poz. 1418 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2042], dalej: "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania J. J. od decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2014 r., potwierdzającej prawo skarżącego do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z akt administracyjnych wynikało, że wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Lubuskiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. J. i M. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w Z. dnia [...] października 2012 r., spadek po A. J., zmarłej w dniu [...] lutego 1988 r., nabyli synowie J. J., J. J. i S. J. oraz córka K. N. po ¼ części spadku. Decyzją z [...] maja 2014 r. Wojewoda potwierdził prawo skarżącego do przedmiotowej rekompensaty z pominięciem pozostałych spadkobierców A. J. W odwołaniu skarżący podkreślił, że wniosek o prawo do rekompensaty złożył również w imieniu pozostałej rodziny, do czego został upoważniony ustnie. Wskazał, że przywoływanie przez niego w pismach uzupełniających wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty wyrażenia, że składa dokumenty dotyczące "naszych rodziców" stanowiło informację dla organu pierwszej instancji, iż działa w imieniu całej rodziny. Opisaną na wstępie decyzją Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z treścią znajdującego się w aktach sprawy wniosku, skarżący występował wyłącznie we własnym imieniu, do wniosku nie zostały dołączone pełnomocnictwa upoważniające go do działania również w imieniu innych osób. Organ powołał poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, z których wynika, że w ustawie brak jest przepisu umożliwiającego przyjęcie, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez jednego ze spadkobierców, skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem pozostałych. W skardze, J. J., nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu, że składając wniosek działał w imieniu całej rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę podniósł, że zgodnie z art. 5 ust.1 ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Ustawodawca wprowadzając wskazany termin ograniczył pod względem czasowym realizację roszczeń. Jest to termin materialnoprawny i zawity, aby zatem wniosek o rekompensatę mógł odnieść skutek, powinien być złożony najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. Dotyczy to wniosku złożonego przez właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, odnośnie natomiast do spadkobierców właściciela pozostawionego mienia, wystarczy, aby w wyżej zakreślonym terminie złożył wniosek jeden z nich. Sąd zwrócił uwagę, że art.5 ust. 2 ustawy nie zawiera wymogu, aby wniosek w terminie określonym w ust. 1 złożyli wszyscy spadkobiercy. Zatem złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych. Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 2 ustawy w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Przepis ten także nie nakłada na wszystkich spadkobierców obowiązku złożenia wniosku w terminie zakreślonym w art.5 ust.1 ustawy. Powołał się w tej mierze na orzeczenia sądów administracyjnych, w których podkreśla się, że w sprawach wywołanych wniesieniem wniosku o rekompensatę za mienie zabużańskie zachodzi ewidentna jedność stosunku materialnoprawnego i okoliczność ta przesądza o tym, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia określonego mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego przez określonego jego właściciela. W postępowaniu tym konieczne jest dokonanie szeregu ustaleń faktycznych, takich jak np. skład majątku pozostawionego, jego wartość, okoliczności w jakich doszło do pozostawienia mienia, miejsce zamieszkania (i to w określonym czasie) byłego właściciela majątku, ewentualna data jego zgonu i ustalenie spadkobierców. Nie sposób zatem twierdzić, że czynienie tego rodzaju ustaleń nie dotyczy tej samej sprawy pod względem materialnoprawnym, chociaż wnioskodawcami są osoby różne. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że skarżący wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty złożył pismem z 31 grudnia 2008 r., skierowanym do Wojewody, załączając do wniosku oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, w dniu [...] listopada 2011 r. przedłożył postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po swoim ojcu, M. J. a w dniu [...] grudnia 2012 r. postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po A. J. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżący złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie określonym w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, co powoduje, że jego wniosek jest traktowany jak wniosek pozostałych współuprawnionych, okoliczność zaś jedności stosunku materialnoprawnego przesądza o tym, że toczy się jedno postępowanie administracyjne z udziałem wszystkich spadkobierców A. J. Końcowo Sąd wskazał, że w jego ocenie rozstrzygnięcie organów w zakresie przysługiwania prawa do rekompensaty skarżącemu było prawidłowe. W skardze kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa, na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy na skutek jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że złożenie wniosku o rekompensatę przez jednego ze spadkobierców skutkuje także względem pozostałych. Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", na skutek jego zastosowania, pomimo, że zaskarżona decyzja była prawidłowa. W oparciu o powyższe Minister domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołał się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/12, zgodnie z którym każdy ze spadkobierców aby uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty, powinien wystąpić ze stosownym wnioskiem w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., przy czym każdy spadkobierca powinien złożyć samodzielnie wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a w imieniu innych może to uczynić na podstawie pełnomocnictwa. Wskazał na kilka innych wyroków WSA w Warszawie oraz NSA, w których wyrażano podobne poglądy. Zaskarżona decyzja została skierowana wyłącznie do J. J., gdyż pozostali spadkobiercy nie złożyli stosownych wniosków i nie byli stronami tego postępowania. Z zestawienia art. 3 z art. 5 ust. 2 ustawy wynika, że regulacje te nie zawierają unormowania pozwalającego na stwierdzenie, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców osoby uprawnionej powoduje automatyczne wszczęcia postępowania względem pozostałych. Każda z osób uprawnionych może dochodzić swych praw niezależnie od tego co postanowią pozostali. Zawnioskował także o wystąpienie z pytaniem prawnym do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego celem wyjaśnienia podniesionych w skardze kasacyjnej wątpliwości interpretacyjnych oraz występujących w orzecznictwie rozbieżności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a również skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z treści zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych leżących u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, jakie zapadło przed Sądem I instancji i to pomimo podniesienia zarzutu procesowego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a i b P.p.s.a. Zarzut ten powiązano bowiem z zarzutem zastosowania niewłaściwie wyłożonej postawy materialnoprawnej, co w konsekwencji powoduje, że jego uwzględnienie będzie możliwe tylko w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ku temu jednak nie ma usprawiedliwionych podstaw. Granice sporu w niniejszej sprawie zostały ściśle zakreślone w skardze kasacyjnej i można wobec tego przyjąć, że jego istota sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, uznając, że skarżący J. J., który w terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy złożył wniosek o przyznanie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, dokonał tej czynności jedynie we własnym imieniu, czy również w imieniu pozostałych spadkobierców. Spadkobiercy ci nie złożyli odrębnych wniosków, ale zostali jedynie wymienieni w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku po A. J., czyli po osobie, która pozostawiła mienie poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 5 ust.1 ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Ustawodawca wprowadzając wskazany termin ograniczył pod względem czasowym realizację roszczeń. Jest to niewątpliwie termin materialnoprawny i zawity. W doktrynie prawa pojęcie terminu zawitego łączy się z terminami zakreślającymi czasowe granice wykonywania czynności określonych ustawą, których upływ skutkuje wygaśnięciem prawa lub uprawnienia. Aby zatem wniosek o rekompensatę mógł odnieść skutek powinien być złożony najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. Dotyczy to wniosku złożonego przez właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Odnośnie natomiast do spadkobierców właściciela pozostawionego mienia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wystarczy, aby w wyżej zakreślonym terminie złożył wniosek jeden ze spadkobierców. W wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1730/12 (zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że art. 5 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy stanowi, iż wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w przypadkach o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Ustawodawca w przepisie tym nie zawarł wymogu, aby wniosek w terminie określonym w ust. 1 art. 5 złożyli wszyscy spadkobiercy. Zatem należy wywieść, że złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców. Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 2 ustawy "W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej". Zatem także ten przepis nie nakłada obowiązku złożenia wniosku, w terminie zakreślonym w art.5 ust.1 ustawy, na wszystkich spadkobierców (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 585/11, publ. w CBOSA). Zgodzić się można z autorem skargi kasacyjnej, że powołane przepisy ustawy zabużańskiej wywoływały rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednakże, w obecnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd, do którego przychyla się skład rozpoznający niniejszą sprawę, wskazujący na aspekt jedności materialnej złożonego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Złożenie w terminie wniosku przez jednego z uprawnionych powoduje, iż – przechodząc z wykładni językowej na wykładnię funkcjonalną – wniosek tego uprawnionego jest traktowany jak wniosek pozostałych współuprawnionych. Okoliczność zaś jedności stosunku materialnoprawnego przesądza o tym, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia określonego mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego i przez określonego jego właściciela. Przyjmuje się, że w postępowaniu tym konieczne jest dokonanie szeregu ustaleń faktycznych, takich jak np. skład majątku pozostawionego, jego wartość, okoliczności w jakich doszło do pozostawienia mienia, miejsce zamieszkania (i to w określonym czasie) byłego właściciela majątku, ewentualna data jego zgonu i ustalenie spadkobierców. Nie sposób zaś twierdzić, że czynienie tego rodzaju ustaleń nie dotyczy tej samej sprawy pod względem materialnoprawnym, chociaż wnioskodawcami są różne osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/12 – publ. w CBOSA). Podobne stanowisko zajmowano m. in. w wyrokach NSA: z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3130/12, z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 642/11, z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt: I OSK 1209/11 i I OSK 1494/11, z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 593/12, z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 977/12 oraz z dnia 7 listopada 2014 r., I OSK 682/13, dostępnych w CBOSA. Zasada jednolitości postępowania w przedmiocie przedmiotowej rekompensaty powoduje, że wszyscy współuprawnieni spadkobiercy osoby, która pozostawiła nieruchomość, powinni brać udział w takim postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2002/16, nie publ.). Ta linia orzecznicza została potwierdzona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, w której stwierdzono, że "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy." Z art. 269 P.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Trafnie zatem podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenie przez organ art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, polegające na błędnej jego interpretacji i uznanie, że skarżący wniosek złożył jedynie we własnym imieniu i nie potwierdził prawa do rekompensaty pozostałych spadkobierców terminie do 31 grudnia 2008 r. W świetle przedstawionych argumentów nieusprawiedliwiony okazał się zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego oraz bezprzedmiotowa okazała się zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sugestia, dotycząca możliwości złożenia wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do składu siedmiu sędziów NSA. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.